Скачать 434.13 Kb.
страница1/3
Дата08.05.2018
Размер434.13 Kb.

Тема 15: контроль за субъектами административно-го права


  1   2   3

ТЕМА 15. КОНТРОЛЬ ЗА СУБЪЕКТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
15.1. Понятие контроля и его виды.

15.2. Государственный контроль.

15.3. Общественный контроль.
Правоохранительная форма управления связана с осуществлением
контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках этой формы
защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим
лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма управления призвана охранять установленный
порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц.
15.1. Понятие контроля и его виды
В юридической литературе контроль рассматривается как необходимая функция управления обществом (наряду с организацией, регулированием, координацией), как важнейшее условие эффективности организации управления и одно из средств обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, как фактор всякого рационального, а тем более научного управления и т. п.

Среди ученых и специалистов нет единства в трактовках понятия


«контроль». Контроль определяется, во-первых, как специфический вид управленческой деятельности, во-вторых, как источник информационного обеспечения нужд управления в процессе принятия управленческих решений, в-третьих, как система проверки фактического состояния хозяйствующего субъекта с
целью подтверждения правомерности его деятельности, в-четвертых, как механизм обратной связи, посредством которого можно получить необходимую
информацию об исполнении управленческих решений. [155, с. 54]

Контроль в широком смысле – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. [40, с. 265]

Важнейшее значение для создания правового государства имеет обеспечение законности в сфере государственного управления. Поэтому наиболее широкое применение имеет контроль за носителями исполнительной власти, которые своей ненадлежащей распорядительностью могут не просто нарушить законность, но и причинить значимый ущерб обществу, допустить нарушение прав и свобод человека, гражданина. [74, с. 574]



Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти), используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо отклонений от законности. И если
таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры к предотвращению нарушений законности и дисциплины. [40, с. 265 – 266]

Таким образом, критериями оценки действий проверяемых органов и должностных лиц служат нарушения законности и государственной дисциплины, а также целесообразность и обоснованность совершаемых ими действий.

Эффективность контроля представляет собой своеобразную оценку (меру) его полезности с учетом достижения контрольной цели, реально совершенных (допущенных) ресурсных затрат, а также полученного результата от проведенного контрольного мероприятия за определенный промежуток времени. Эффективность контроля достижима, если верно и конкретно определены и реализуются цели, задачи, функции контролирующих подразделений, реализуются принципы контрольной деятельности, определены процедуры взаимодействия органов,
осуществляющих контроль, а также основания и виды ответственности. [155, с. 64]

Основные цели контроля:


  • соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства;

  • целесообразное и экономное расходование средств;

  • поддержание стабильности государственного устройства;

  • повышение эффективности государственного регулирования.

Важнейшее назначение контроля – давать достоверную информацию
о состоянии дисциплины в аппарате государственного управления, способствовать ее всемерному укреплению. [40, с. 267]

Контроль основывается на общих (конституционных) принципах


законности, демократизме, гласности и др., а также на специальных принципах контроля. К ним следует отнести:

  1. экономичность;

  2. объективность;

  3. действенность (результативность);

  4. своевременность (оперативность);

  5. постоянство и систематичность.

Экономичность контроля предполагает минимальные затраты на его осуществление.

Контроль должен быть объективным, беспристрастным. В этом его


главная цель. Получение недостоверной информации о происходящих процессах в подконтрольных объектах может привести только к негативным результатам.

Важным принципом контроля является его действенность, результативность. Он проявляется в получении конечного итога.

Действенность, таким образом, предполагает оказание воздействия на лиц, допустивших нарушения, обнародование результатов контроля с тем, чтобы предупредить совершение подобных нарушений другими лицами.

Следовательно, результативность определяется в первую очередь конечными итогами контрольных действий, а не обнаружением во что бы ни стало только негативных моментов, минусов в деятельности.

Соблюдение принципа своевременности контроля позволяет получить оперативную информацию, упредить нарушения, выявить недостатки в содержании принятых решений на первом этапе их исполнения, помогает подконтрольным увидеть нерешенные вовремя вопросы.

Принцип постоянства и систематичности означает регулярность проведения контроля, осуществление его по плану или по факту совершения нарушения. Проведение контроля от случая к случаю не может дать положительного эффекта.

Основными функциями контроля являются:


  1. корректировка;

  2. превенция;

  3. правоохрана;

Субъекты контроля, выявив отклонения в деятельности подконтрольных, определяют пути корректирования объекта контроля, способы воздействия на них с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования организации. Внесение корректив может быть предусмотрено и в исполняемые решения (акты), в которых обнаружены соответствующие изъяны.

Функция превенции состоит в предупреждении нарушений, в выявлении причин и условий, способствующих совершению нарушений, их устранении с целью недопущения совершения новых нарушений. Следует особо подчеркнуть, что сам факт наличия контроля, наличия возможности его осуществления является важным предупредительным, предохраняющим от совершения правонарушений средством.

В действующем законодательстве не всегда четко обозначается рассматриваемая функция, однако она является первостепенной в деятельности любого органа контроля. Профилактические, предупредительные мероприятия проводятся как до осуществления контроля, так и по его результатам в виде:


  1. обобщения результатов контроля, выявления и изучения причин соответствующих недостатков и нарушений, вызвавших их условий;

  2. разработки и реализации предупредительных мероприятий организационного и воспитательного характера;

  3. дачи подконтрольным органам рекомендаций и обязательных указаний по принятию необходимых мер.

Контрольная деятельность в значительной мере является правоохранной. Она, как средство обеспечения законности и дисциплины, направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях. Функция правоохраны связана и с привлечением указанных лиц к юридической ответственности.

В деятельности контрольных органов рассматриваемая функция реализуется неодинаково. Для одних она является основной (например, для правоохранительных), для других (например, Совета Министров, республиканских органов, ряда инспекций) – второстепенной.

Не все контрольные органы обладают одинаковыми полномочиями по привлечению виновных к ответственности. Одни из них обладают правом самостоятельно выносить решения по привлечению к ответственности виновных лиц, другие – вправе лишь ставить перед соответствующими органами вопрос о привлечении нарушителей к ответственности.

Для более полного уяснения сущности контроля за субъектами административного права нельзя не сказать и о его методах. Методы контроля – это основные средства, с помощью которых он осуществляется. Методы многочисленны и разнообразны и определяются многими обстоятельствами, немаловажными среди них являются цели контроля. Зависят методы и от органов, осуществляющих контроль.

Анализ действующего законодательства позволяет сказать о наличии следующих методов:


  1. проверки (ревизии);

  2. отчеты;

  3. доклады;

  4. наблюдение;

  5. запросы депутатов;

  6. регистрация;

  7. утверждение;

  8. дача заключения;

  9. согласование (дача согласия);

  10. выдача ордера на жилье;

  11. выдача лицензий;

  12. выдача разрешений;

  13. совершение нотариальных действий;

  14. осмотр, досмотр и т. д. [74, с. 577 – 580]


Виды контроля

Контроль – это многовидовое социальное и правовое явление. Его можно классифицировать по самым разным основаниям, например, по функциям и


методам контроля, по отношениям (связям) субъектов контроля с государством, по государственным органам, его осуществляющим, по характеру деятельности органов государственного управления.

По отношениям (связям) субъектов контроля с государством существует:

1) контроль государственный;

2) контроль общественный.

Государственный контроль осуществляется государственными органами, должностными лицами государственных органов, представителями власти
подобных органов. Государственный контроль также весьма разнообразен.
Он делится на президентский, представительных органов государственной
власти (Парламента и местных Советов депутатов), органов исполнительной власти, судебный, прокурорский.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями: профессиональными союзами, политическими партиями. К этому виду контроля можно отнести и контроль, осуществляемый отдельными гражданами.

В зависимости от соподчиненности субъекта и объекта контроль следует разделить на такие виды:

1) внутрисистемный;

2) внесистемный.

Внутрисистемный контроль осуществляется в системе исполнительной власти и субъектами этой власти. Внесистемный – это такой контроль, который осуществляется субъектами, находящимися вне системы исполнительной власти (представительными органами государственной власти, судами, прокуратурой, общественными объединениями и гражданами).

В системе исполнительной власти с учетом различных критериев контроль также может быть разделен на виды.



В зависимости от масштаба распространения контроль может быть:

1) всеобъемлющим;

2) ограниченным.

Всеобъемлющий контроль проводится в отношении всей деятельности
подконтрольного объекта. Так, Министерство связи Республики Беларусь вправе проводить ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности организаций, подчиненных министерству (ч. 2 п. 5.2 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь).

Ограниченный контроль осуществляется по какому-либо одному вопросу деятельности подконтрольного объекта. Его, как правило, реализуют вышестоящие органы (должностные лица) по отношению к нижестоящим, например,
по вопросам соблюдения только финансовой дисциплины, организации работы по рассмотрению обращений граждан.

По характеру деятельности контроль делится:


  1. на общий;

  2. на ведомственный;

  3. на надведомственный,

  4. на административный надзор,

  5. на внутренний.

Общий контроль присущ для органов общей компетенции. К этому виду следует отнести и президентский контроль.

Ведомственный – это, по существу, отраслевой контроль. Он ведется органами, входящими в одну отрасль, и вышестоящими по отношению к нижестоящим, т. е. здесь присутствует соподчиненность. В качестве примера могут служить контрольно-ревизионные службы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций.

Надведомственный контроль – специальный контроль, касающийся, как правило, отдельного вопроса, специальной функции или определенной стороны деятельности обследуемого объекта. Поэтому его можно еще назвать специальным, функциональным контролем. К подобному контролю приближен административный надзор. Однако он имеет немало общего и с прокурорским надзором.

Ведомственным контролем обеспечивается выполнение задач, стоящих перед каждым отдельным органом государственного управления, организацией. Перед надведомственным контролем стоят несколько иные цели: обеспечение единого подхода в решении того или иного вопроса, в выполнении одной функции всеми, к кому они относятся.



Внутренний контроль проводится в пределах какой-либо организации, структурного звена, начальником по отношению непосредственно подчиненных – в пределах предприятия, учреждения.

В зависимости от стадии, на которой находится деятельность проверяемого объекта, контроль делится:

1) на предварительный;

2) на текущий;

3) на последующий.



Предварительный контроль – это превентивный, предупредительный контроль. Такой вид контроля обусловлен необходимостью не допустить отклонений от предписанного, заданного, установленного, избежать ненужного согласования, обращения в вышестоящие органы за разъяснениями при решении тех или иных вопросов подконтрольными. Он осуществляется в начальной стадии, на первом этапе совершения действий, поступков. Предварительный контроль широко применяется во всех сферах деятельности. Например, проверка документов у водителей на право управления автотранспортным средством, личный досмотр пассажиров и их вещей перед посадкой в авиалайнер, технический осмотр ГАИ транспортных средств, присутствие на заседании коллегии республиканского органа, на заседании исполнительного комитета представителя соответствующего органа с целью проверки законности вынесения решений. Предварительный – это не только и не столько контроль, который ведется до совершения противоправных действий. Ведь отклонения от установленного не всегда выражаются в противоправности, влекущие ответственность. Они могут произойти по причинам, не в полной мере зависящим от исполнителей, например, из-за ненадлежащей квалификации работников, недостаточного финансового, материально-технического обеспечения, некачественности самого исполняемого нормативного правового акта и т. п. В процессе рассматриваемого вида контроля все это будет выявлено и устранено.

Предварительный контроль – это неокончательный, после него может следовать текущий и последующий контроль.



Текущий контроль проводится в процессе осуществления деятельности, проведения мероприятий, т. е. после относительно продолжительной деятельности. Цель его – определить правильность совершения оперативной повседневной деятельности. Примером может служить проверка выполнения предписаний
пожарного и санитарного инспекторов, вынесенных по результатам предварительной проверки. Правда, предварительный контроль может и не проводиться, а текущий проводится всегда.

Последующий контроль – это контроль фактического выполнения решения. Разновидностью его являются проверки налоговыми органами правильности уплаты налогов, проверки выполнения указаний и распоряжений Президента, приказа руководителя предприятия, учреждения. Последующий контроль обусловлен конечными результатами. [74, с. 580 – 583]

Таким образом, контроль – основной способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, один из основных факторов дисциплинирующего поведения граждан. Он позволяет контролирующему органу (должностному лицу) активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных к исполнению указаний о способах и сроках устранения нарушения законности.


Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как реализуются законы в отраслях управления, насколько эффективны подзаконные акты, издаваемые органами государственного управления. [153, с. 149]
15.2. Государственный контроль
Контрольные полномочия Президента Республики Беларусь

Контрольные полномочия Президента Республики Беларусь в сфере исполнительной власти обусловлены его конституционным статусом как Главы государства, гаранта Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина, поэтому речь идет о его конституционных контрольных полномочиях.

Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух
основных формах:


  1. непосредственный контроль Президента Республики Беларусь;

  2. президентский контроль через соответствующие президентские структуры.

Главными направлениями контрольной деятельности Президента Республики Беларусь являются следующие:

    1. контроль в процессе формирования органов управления;

    2. контроль за численностью, структурой аппарата государственного управления, организационно-правовыми формами, методами и стилем его работы; контроль за инвестиционной деятельностью органов управления;

    3. контроль за обеспечением и охраной прав граждан и общественных организаций в области государственного управления;

    4. контроль за исполнением законов Национального собрания, соблюдением законности и государственной дисциплины.

Непосредственный контроль Президента осуществляется, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров на республиканском уровне. Президент Республики Беларусь определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, формирует Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган государственного управления. Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту и ответственно перед Парламентом. Президент с согласия Палаты представителей Национального собрания назначает на должность и освобождает от должности Премьер-министра, определяет структуру Правительства.

Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов и других членов Правительства, принимает решения об отставке Правительства или его членов, назначает руководителей республиканских органов управления, ведомств, служб, представителей в иностранных государствах и др.

Он формирует Совет Безопасности и Администрацию Президента, главными задачами которой являются наряду с другими обеспечение проведения
государственной кадровой политики и идеологии, координация деятельности подотчетных Президенту Республики Беларусь государственных органов в
области государственной кадровой политики и идеологии.

В соответствии со ст. 84 Конституции Республики Беларусь Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства. Это позволяет ему


не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительства Республики Беларусь по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства, Президент имеет право, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства,


если они противоречат Конституции Республики Беларусь.

Президент в определенном Конституцией порядке вправе приостанавливать решения местных Советов депутатов в случае несоответствия их законодательству.

В осуществлении конституционных полномочий Президента велика роль Комитета государственного контроля. Он является государственным органом, образуемым Президентом и осуществляющим контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением законов, актов Президента, Парламента, Правительства и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.

Должностные лица Комитета государственного контроля и его территориальных органов при осуществлении основных направлений своей деятельности (ст. 2 Закона «О Комитете государственного контроля») имеют право требовать от руководителей государственных органов, иных должностных лиц:



  • предъявления издаваемых ими приказов, инструкций, решений, распоряжений и других сведений;

  • проведения проверок по поступившим в Комитет государственного контроля и его территориальные органы обращениям граждан и отчета о результатах проведения проверок (ревизий);

  • представления руководителями проверяемых объектов необходимых справок, устных и письменных объяснений по вопросам, связанным с проведением проверок (ревизий).

В случаях, когда нарушение законодательства, неисполнение решений
государственных органов, принятых в пределах их компетенции, нарушение
государственной дисциплины причинили существенный ущерб правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам, коллегия Комитета государственного контроля и его территориальные органы вправе ставить перед соответствующими органами и должностными лицами
вопрос об освобождении от занимаемой должности виновных должностных лиц государственных органов и иных должностных лиц. [35, с. 381 – 383]
Контроль, осуществляемый органами законодательной (представительной)

власти в области государственного управления

Контрольные полномочия органа законодательной (представительной) власти – Национального собрания Республики Беларусь (Парламента) определены в стст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь.

Контроль органов представительной власти определяется с соблюдением ст. 6 Конституции Республики Беларусь о самостоятельности органов всех трех ветвей власти, в том числе органов исполнительной власти.

Контрольные полномочия Палаты представителей проявляются в том, что она:


  • дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра;

  • заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства или отклоняет программу. Повторное отклонение Палатой представителей программы означает выражение вотума недоверия Правительству;

  • рассматривает по инициативе Премьер-министра вопрос о доверии Правительству; по инициативе не менее одной трети от полного состава выражает вотум недоверия Правительству. Вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности.

Палата представителей:

    1. осуществляет контроль за деятельностью Правительства при разработке республиканского бюджета;

    2. рассматривает проекты законов об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении, о принципах осуществления отношений собственности, об основах социальной защиты, о принципах регулирования
      труда и занятости, об установлении республиканских налогов и сборов, об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов и др.

Совет Республики дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда, председателя Центральной комиссии
Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Генерального прокурора, Председателя и членов Правления Национального банка.

Строительство института государственной власти, совершенствование конституционного законодательства, меры по укреплению государственного


суверенитета, законности и правопорядка в обществе ведут к переменам и в
содержании контроля со стороны Советов депутатов за деятельностью органов исполнительной власти.

Высший представительный орган государственной власти обладает широкими полномочиями по обеспечению законности и дисциплины в самом процессе управления. Важной формой повседневного контроля органов государственной власти за деятельностью аппарата государственного управления является деятельность постоянных комиссий Советов депутатов. Палата представителей и Совет Республики из своего состава избирают постоянные комиссии и иные


органы для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат (ст. 96 Конституции). Социально-экономическое значение имеет контроль со стороны местных Советов, которые осуществляют значительный объем контрольных полномочий в области государственного управления. Исполнительные комитеты подотчетны соответствующим Советам депутатов по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Исполнительный комитет по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывает о своей деятельности Совету депутатов, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.



Исполнительный комитет:

  • разрабатывает и вносит для утверждения в Совет депутатов схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан;

  • разрабатывает и вносит для утверждения в Совет депутатов проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, представляет Совету депутатов отчеты об их выполнении. [35, с. 384 – 386]

  1   2   3