страница1/5
Дата18.04.2018
Размер0.93 Mb.
ТипИнтервью

"О государственной политике в области обеспечения безопасности туризма"


  1   2   3   4   5

"О государственной политике в области обеспечения безопасности туризма"


8 февраля 2011 года в Информационном агентстве "ГАРАНТ" состоялось интернет-интервью с заместителем руководителя Федерального агентства по туризму Евгением Леонидовичем Писаревским. Тема: "Государственная политика в области обеспечения безопасности туризма. Правовой аспект".

Вопросы обеспечения национальной безопасности и ее отдельных аспектов являются важнейшей составляющей внутренней и внешней политики Российской Федерации, от эффективности которых в конечном итоге зависит жизнь и  благополучие граждан России, надежное существование и прогрессивное развитие  гражданского общества, государства и его институтов.

Поэтому не случайно в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации  (утв. Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537)  (далее – Стратегия национальной безопасности) говорится о необходимости создания гражданам  надежных гарантий   личной безопасности, а также  оказания им  высококачественных  и безопасных услуг1 .

Для начала  остановимся на содержании понятия "личная безопасность  туриста" в связи с тем, что легального определения его  пока нет. Вместе с тем  из смысла  законодательства Российской Федерации вытекает, что личная безопасность туристов – это  состояние  защищенности  туриста  и (или)  отдельных объектов его личной безопасности от угроз безопасности, которое позволяет туристу свободно и беспрепятственно  реализовывать свои права  на отдых, свободу передвижения и иные права при совершении путешествий.

Часто туристы выступают в роли потребителей услуг в сфере туризма. В этом случае личная безопасность туриста представляет собой состояние, при котором  отсутствует недопустимый риск, связанный причинением вреда объектам личной безопасности туриста в результате недостатков оказываемых туристу услуг.

К объектам личной безопасности туриста относятся  в первую очередь такие жизненно важные нематериальные блага туристов как жизнь и здоровье и соответствующие им личные неимущественные права ("право на жизнь", "право на здоровье" и другие).

Следует отметить, что в соответствии с  пунктом 4.2. Национального стандарта Российской Федерации  ГОСТ  Р  50644-2009 "Туристские услуги. Требования по обеспечению безопасности туристов" (утв. и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. № 773-ст) (далее – Стандарт безопасности) безопасность туристов (экскурсантов) при совершении путешествия  помимо жизни и здоровья туриста распространяется  на его личную неприкосновенность, включая физическое (телесное) и психическое (моральное) состояние, а также  частную  жизнь.

Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности, нормы международного права также устанавливают специальные  требования к  туристским организациям  в области обеспечения защиты  персональных данных туристов и иной конфиденциальной информации (п. 18 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации  от 18 июля 2007 г. № 452).

К  категории личной безопасности туристов и экскурсантов тесно примыкает  термин  "сохранность имущества туристов (экскурсантов)" (ст. 14 Закона о туристской деятельности). К такому  имуществу  туристов могут относиться их личные денежные средства, в том числе  передаваемые  туристским организациям  в счет оплаты услуг по договорам,  предметы личного обихода, туристского снаряжения и инвентаря, сувенирная продукция,  драгоценные вещи и  другие предметы, которые используются и (или) приобретены туристом (экскурсантом) во время  путешествия.

В правовом смысле личная безопасность туристов является предметом урегулированных  нормами права социальных связей между субъектами права по поводу обеспечения личной безопасности туриста ("право  туриста на личную безопасность"). 

В соответствии с документами Всемирной туристской организации (ЮНВТО) "право  международного туриста на личную безопасность" включает в себя право:


  • свободно обращаться  за помощью к консульским властям стран своего гражданства;

  • на  оперативный и беспрепятственный доступ ко всем имеющимся формам внутренних и внешних коммуникаций, в том числе на информирование своей семьи   с использованием  наиболее оперативных и доступных средств связи о  совершении противоправных посягательств на  личность и  (или) имущество  туриста;

  • на оперативный и беспрепятственный доступ к местному административному, медицинскому и  юридическому обслуживанию, в том числе право без необходимости внесения какого-либо залога, требуемого от иностранцев, начать судебное и, в частности, уголовное дело в национальном суде против лиц, совершивших противоправные посягательства в отношении туриста;

  • на внесудебное разрешение спора, возникающего между туристом и лицами, осуществляющими туристскую деятельность;

  • пользоваться теми же правами, что и граждане страны пребывания в области  конфиденциальности относящихся к ним личных данных и сведений, особенно, что касается данных, хранящихся в электронном виде;

  • на быструю репатриацию в страну, откуда турист прибыл в случае, если он пострадали в результате посягательств на его личность и/или имущество;

  • на  возвращение похищенной и впоследствии найденной вещи в страну, откуда прибыл турист.

Обеспечение  личной безопасности туристов  приобретает все большую актуальность в   условиях  современного сложноорганизованного и взаимообусловленного мира. Мира,  в котором опасности природного2 и техногенного характера (включая чрезвычайные   ситуации) непрерывно подстерегают туристов во время  их путешествий.  Также активно проявляют себя  и  другие угрозы безопасности:  массовые инфекционные заболевания,  несчастные случаи, дорожно-транспортные, авиационные и иные происшествия,  техногенные и природные катастрофы,  хищения имущества туристов и   насильственные действия в отношении них,  экстремизм, террористические акты 3 .  Этот перечень можно продолжить.

Известно, что обеспечение личной безопасности туристов, экскурсантов и иных посетителей имеет свою специфику, которая заключаются в необходимости  осуществления в отношении путешественников повышенных мер безопасности4 , особенно в начальный период путешествия.  В этот период туристы  являются наиболее уязвимы от негативного воздействия различного рода угроз безопасности, так как происходит адаптация  туристов  к  новой социально-психологической обстановке,  географической среде  и  гидрометеорологическим особенностям  страны (места) временного пребывания. 

На обеспечение личной  безопасности  российских  туристов также   серьезное влияние оказывает отсутствие у некоторых из них  надлежащей культуры личной безопасности. Неосторожное, легкомысленное, а часто просто  самонадеянное поведение туристов в стране (месте) временного пребывания создает  благоприятную почву для  несчастных случаев, преступных и иных посягательств на  жизнь, здоровье и имущество туристов, а также для  иных  негативных последствий  проявления угроз безопасности.

Ни для кого не  секрет, что  во время  зарубежных поездок  содержание мер,   набор сил и средств обеспечения личной  безопасности, находящихся в арсенале  государства, гражданство которого имеют туристы, исчерпывающе определен (ограничен)  нормами международного права (консульская  и иная неотложная помощь, рекомендации о нежелательности въезда в  государство и др.). Все это  затрудняет принятие в полном объеме  мер по защите граждан и оказанию им покровительства за рубежом, которые традиционного реализуются внутри страны.

В связи с этим государственное регулирование  деятельности  по организации отдыха, а также комфортных  и безопасных путешествий  граждан являются  приоритетами  национальной политики любого государства, сделавшего туризм основой  своего социально-экономического и  культурного  развития, включая  и нашу страну.  По мнению, высказанному   еще в конце 19 века известным русским ученым-правоведом И. Андреевским,  "условия выгодные для путешественников, составляют, бесспорно, залог развития народа. Поэтому государства обязываются условия для путешественников делать все выгоднейшими. Новые государства не боятся путешествующих: имея средства могущих грозить от путешествующих опасностей, новые государства стремятся все более и более облегчать условия путешествующих как собственных граждан, так и иностранцев. Отсюда открывается важность таких полицейских средств, которыми располагает государство для устранения опасностей этого рода (параграф 59 "Наблюдение за путешествующими" Андреевский И. Полицейское право. Том I С.-Петербург, типография Эд. Праца, 1871 г. С. 28).

Согласно статье 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390 –ФЗ "О безопасности" (далее – Закон о безопасности)    Президент России принимает  меры по защите граждан от преступных  и иных противоправных действий, по противодействию терроризму  и экстремизму, а защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом является одной из целей международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения безопасности (часть 2 статьи 7 Закона о безопасности).

Законодательство Российская Федерация о туристской деятельности относит  вопросы безопасности туризма к  принципам государственного регулирования туристской деятельности, а также  ключевым функциям органов исполнительной власти   (статьи 3,4, 14 и 16 Федерального закона 24.11.1996 № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (далее – Закон о туристской деятельности).

Содержание деятельности  государства  в этой сфере заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей на уровне, отвечающем  интересам обеспечения безопасности  в сфере туризма,  адекватном угрозам безопасности.


Высшими органами власти России, органами власти субъектов Российской Федерации,  а также местными властями   на систематической основе реализуются   организационные,  политико-правовые оперативные и долгосрочные меры в области обеспечения безопасности российских туристов, в том числе для защиты их финансовых интересов 5 .

Так, эффективно функционирует  система информирования туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания.  Появился  механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров (в форме страхования гражданской ответственности туроператоров и банковской гарантии  надлежащего исполнения их обязательств перед туристами), прозрачная и доступная для туристов система учета профессионалов туризма -  единый федеральный реестр туроператоров6 .

Правоприменительная практика в сфере туризма  показала, что  законодательные новеллы последних лет (речь идет об изменениях,  внесенных в  Закон о туристской деятельности позднее 2007 года)  в целом положительно повлияли на ситуацию на  туристском рынке. За истекший период времени  для компаний, занимающихся международным (выездным)  туризмом, законодательно установленный минимальный  размер финансового обеспечения  последовательно  увеличивался  с  5-10 миллионов рублей (2008 год)  до 30-60-100 миллионов рублей (2009 год). В результате значительно  уменьшилось число недобросовестных туроператоров, которые "собирали деньги" с туристов и исчезали,  а выплаты страховых компаний по заявлениям туристов составили около 93 524 220 млн. рублей.

Появляется  все больше  туристских компаний, работающих  по "закону" в "белую",  а также добровольно  выполняющие взятые на себя социальные обязательства. Постепенно повышается прозрачность и инвестиционная привлекательность индустрии туризма, идет процесс укрупнения туристического бизнеса,  создания правил и стандартов саморегулируемых организаций.

Потребители становятся все более просвещенными в правовом отношении,  умеющими применять Закон на практике. Отмечается  существенный рост  случаев  урегулирования имущественных споров между туристскими организациями и потребителями в досудебном порядке. 

Вопросы безопасности российских туристов за рубежом  постоянно находятся в центре внимания переговорного процесса  высшего руководства страны   с иностранными партнерами, в том числе  при заключении   международных договоров. Повысилась  согласованность в деятельности органов власти  при оказании финансовой  помощи гражданам, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, а также при эвакуации российских туристов  из  опасных регионов мира  7 .

Реализация "права туриста на личную безопасность" выражается в действиях государства  по разработке и применению комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждение и устранение угроз личной безопасности туристов,  локализации и нейтрализации последствий их проявления. В частности, к таким действиям относятся меры  предупреждения, пресечения неправомерных посягательств на жизнь, здоровье, физическую свободу и имущество туриста, меры наказания правонарушителей, защиты  туристов от иных  социальных, а также природных и техногенных опасностей, меры по  возмещению туристам ущерба, причинного преступлением, правонарушением или проступком,  ликвидация иных последствий проявления  угроз безопасности. 

И только в случаях необходимой обороны турист сам осуществляет активные, юридически значимые действия по защите своей жизни, здоровья,  физической свободы и имущества (самозащита права). 

Стандарт безопасности туристов под мерами личной безопасности туристов понимает комплекс мер организационно-технического, дипломатического, финансового,  правоохранительного и иного характера,  направленных на снижение рисков до приемлемого уровня, путем четкого разграничения и выполнения обязанностей всеми участниками процесса оказания туристских услуг, и соблюдением туристами требований личной  безопасности.

Перечень мер по обеспечению безопасности туристов подробно определяется в Стандарте безопасности туристов и включает в себя:



  • информирование туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания;

  • выполнение требований безопасности жизни, здоровья и имущества туристов, содержащихся в договорах о реализации туристского продукта, а также между юридическими лицами и частными предпринимателями, оказывающими туристские услуги;

  • страхование жизни и здоровья туристов (экскурсантов)  от несчастных случаев, включая прохождение ими маршрутов, представляющих повышенную опасность, страхование имущества и страхование от невыезда;

  • обеспечение профилактики заболеваний, в том числе проведение профилактических медицинских прививок;

  • оказание помощи туристам при возникновении чрезвычайных ситуаций и несчастных случаев (неотложная медицинская и правовая помощь, предоставление    средств    связи);

  • обеспечение материально-технического состояния объектов туристской индустрии  и оказание услуг гарантирующих безопасность туристов (экскурсантов);

  • обеспечение сохранности имущества туристов в стране  (месте) временного пребывания (в средствах размещения, во время перевозок туристов и т.д.);

  • обеспечение сопровождения туристских групп (караванов) специальными службами;

  • защита персональных данных туристов, охрана их чести и достоинства в стране (месте) временного пребывания;

  • обеспечение квалификационной и профессиональной подготовки работников туристской  индустрии;

  • сертификация (аттестация) оборудования объектов туристской индустрии и туристского снаряжения на соответствие заявленным требованиям;

  • техническое регулирование, обеспечения безопасности процессов производства и эксплуатации объектов туристской инфраструктуры (аттракционов и иных средств развлечения, канатных дорог, аэропортов, ж/д вокзалов и др.);

  • применение специальных средств индивидуальной защиты туристов (экскурсантов) и системы оповещения в случае возникновения угрозы безопасности;

  • оказание помощи   пострадавшим туристам (лечение, доставка потерпевших в медицинские учреждения и др.).

Обеспечение личной безопасности туристов осуществляется туристами самостоятельно и (или)  субъектами  личной безопасности, а также лицами,   участвующими в обеспечении личной безопасности туристов.    К числу субъектов личной безопасности можно отнести Минспорттуризм России,  Федеральное агентство по туризму, МЧС России, МИД России, МВД России, Федеральную службу защиты прав потребителей и обеспечения благополучия человека, а также иные органы государственной власти и местного самоуправления,  в  сферу полномочий (функций) которых входит оказание помощи туристам (далее также - субъекты обеспечения личной безопасности туристов).

Субъектами, участвующими в обеспечении личной безопасности туристов,  являются:


а)  владельцы гостиниц, а также других средств размещения;
б) владельцы средств транспорта (авиационные предприятия, эксплуатанты воздушных судов, судовладельцы, эксплуатанты космической техники  и др.);
в)  владельцы предприятий общественного питания;
г) владельцы средств развлечения (организаторы тотализаторов, организаторы игорных заведений  и другие лица, осуществляющие деятельность в сфере игорного бизнеса);
д) владельцы объектов делового, познавательного, оздоровительного, спортивного и иного назначения (владельцы объектов культурного наследия, лица, осуществляющие культурную деятельность, культурные центры за рубежом, санаторно-курортные организации, физкультурно-спортивные объединения и организации, спортивные клубы);
е) лица, осуществляющие туроператорскую и турагентскую деятельность;
ж) лица, предоставляющие экскурсионные услуги, гиды, гиды-переводчики и иные творческие работники;
з) операторы туристских информационных систем;
е) страховщики, страховые брокеры, страховые агенты, страховые актуарии.

Несмотря на то, что круг субъектов личной безопасности туристов широк,  тем не менее,   основное бремя  принятия решения о совершении  туристической поездки или   отказе от нее  в конечном итоге лежит не  органах власти или на организаторах путешествий, а на самом туристе. Поэтому знание общих основ безопасности жизнедеятельности, четкое следование инструкциям (рекомендациям) по соблюдению  мер  личной безопасности,   здравый смысл, разумное и осмотрительное поведение в незнакомой среде  позволяют  туристу значительно снизить риск причинения вреда  его жизни и здоровью, а также сохранить в целости свое  имущество. Турист также несет ответственность за обеспечения личной безопасности сопровождающих его несовершеннолетних граждан.

При применении субъектами личной безопасности, а также самим туристом соответствующих  мер безопасности  должны учитываться факторы и условия (или их совокупность), которые оказывают значительное влияние на эффективность таких мер. К этим факторам и условиям относятся:


  • особенности цели и вида  путешествия  (деловой туризм, экстремальный туризм, лечебно-оздоровительный туризм и др.);

  • уровень качества и безопасности оказываемых туристу услуг, в том числе особенности организации путешествий с использованием различных видов транспорта;

  • продолжительность путешествия (необходимость акклиматизации, адаптации организма туриста к новым условиям, психологическая совместимость участников туристской группы и т.д.);

  • природная среда и  географический ландшафт страны (места) временного пребывания (городская, сельская, морская, горная, пустынная местность и т.д.);

  • санитарно-эпидемиологическая обстановка   и гидрометеорологические особенности  страны (места) временного  пребывания (экваториальный, тропический, умеренный, и полярный тип, континентальный, морской, высокогорный, солярный климат,  качество воды и пищи,  наличие  специфических животных и насекомых и др.);

  • социально-культурная, религиозная и этнографическая  среда (язык, культурные, этические традиции и обычаи местного населения);

  • состояние  законности и правопорядка в  стране (месте) временного пребывания, уровень  "туристского сознания" местного населения;

  • уровень культуры личной безопасности и правовой культуры туристов.

2. Информационное обеспечение личной  безопасности туристов

Надлежащее информационное обеспечение личной безопасности туристов (далее – информационное обеспечение) является необходимым элементом  системы безопасности туризма   и залогом комфортного и безопасного путешествия.

В содержание  сведений, предоставляемых туристам в рамках информационного обеспечения, входят сведения об исполнителях услуг,   содержащиеся в едином федеральном реестре туроператоров,   в иных федеральных и региональных информационных системах;    сведения   об услугах,  оказываемых исполнителями;   информация   об угрозах безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания, мерах,   которые следует туристам и (или)  уполномоченным государственным органам осуществлять  по нейтрализации (локализации) таких угроз,  а также информация о процедурах информационного взаимодействия субъектов обеспечения личной безопасности, с целью доведения такой информации до туристов.

Обязанности в области информационного обеспечения возлагаются как на лиц, осуществляющих туристскую деятельность (туроператоров, турагентов), иных исполнителей услуг в сфере туризма (далее – исполнители услуг), так и на федеральные органы исполнительной власти (например, МИД России, Роспотребнадзор, Ростуризм, Росгидромет, МВД, ФСБ и другие), органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Основными   принципами, которыми должны руководствоваться субъекты обеспечения личной безопасности туристов исполнители услуг и  при предоставлении такой информации являются: актуальность, своевременность, полнота,  оперативность, доступность, наглядность, достоверность, сбалансированность и  обоснованность. Также  необходимо исходить из предположения об отсутствии у потребителя специальных познаний о свойствах и характеристиках  предоставляемых туристу услуг.

В  соответствии с  Законом о защите прав потребителей (статьи  8, 10, 12, 36), Законом о туристской деятельности (статьи 6,14), Правилами оказания услуг по реализации туристского продукта (пункт 7) "право потребителя (туриста) на информацию» предполагает, что он вправе требовать от исполнителя услуги  предоставления  необходимой и достоверной информации:



  • об исполнителе, режиме его работы и реализуемых им  услугах, а также  получить указанную информацию в наглядной и доступной форме, в том числе из каталогов, справочников, описаний туристского продукта, а также иными способами, не противоречащими законодательству Российской Федерации, на русском языке,  а дополнительно, по усмотрению  исполнителя на государственных языках субъектов Российской Федерации и родных языках народов Российской Федерации;

  • о правилах и условиях эффективного и безопасного использования туристского продукта,  в том числе об обстоятельствах, которые могут повлиять на качество оказываемой услуги или повлечь за собой невозможность ее завершения в срок;

  • об опасностях, с которыми потребитель может встретиться при совершении путешествия;

  • о необходимости проходить профилактику в соответствии с международными медицинскими требованиями, если потребитель предполагает совершить путешествие в страну (место) временного пребывания, в которой он может подвергнуться повышенному риску инфекционных заболеваний;

  • о возможных рисках и их последствиях для жизни и здоровья потребителя в случае, если потребитель предполагает совершить путешествие, связанное с прохождением маршрутов, представляющих повышенную опасность для его жизни и здоровья (горная и труднопроходимая местность, спелеологические и водные объекты, занятие экстремальными видами туризма и спорта и другие);

  • о размере финансового обеспечения, номере, дате и сроках действия договора страхования ответственности туроператора или банковской гарантии, наименовании, адресе (месте нахождения) и почтовом адресе организации, предоставившей финансовое обеспечение;

  • о потребительских свойствах туристского продукта - о программе пребывания, маршруте и об условиях путешествия, включая информацию о средствах размещения, об условиях проживания (месте нахождения средства размещения, его категории) и питания, услугах по перевозке туриста в стране (месте) временного пребывания, о наличии экскурсовода (гида), гида-переводчика, инструктора-проводника, а также о дополнительных услугах;

  • о месте нахождения, почтовых адресах и номерах контактных телефонов органов государственной власти Российской Федерации, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, находящихся в стране (месте) временного пребывания, в которые турист (экскурсант) может обратиться в случае возникновения в стране (месте) временного пребывания чрезвычайных ситуаций или иных обстоятельств, угрожающих безопасности его жизни и здоровья, а также в случаях возникновения опасности причинения вреда имуществу туриста (экскурсанта);

  • об адресе (месте пребывания) и номере контактного телефона в стране (месте) временного пребывания руководителя группы несовершеннолетних туристов (экскурсантов) в случае, если туристский продукт включает в себя организованный выезд группы несовершеннолетних туристов (экскурсантов) без сопровождения родителей, усыновителей, опекунов или попечителе.

Турист также вправе требовать возмещения убытков, причиненных необоснованным уклонением от заключения договора, а если договор заключен, в разумный срок отказаться от его исполнения и потребовать возврата уплаченной по договору суммы и возмещения других убытков, если туристу  не предоставлена возможность незамедлительно получить при заключении договора информацию об услуге.  Кроме того,  туристу возмещается  вред, который причинен его жизни, здоровью и имуществу вследствие непредставления ему полной и достоверной информации об услуге.

Следует отметить, что право  туриста как потребителя услуги на информацию является одним из наиболее распространенных нарушений законодательства в области защиты прав потребителей.


Так, по данным Минспорттуризма России8 ,  органами Роспотребнадзора в 2009 году в   рамках государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей в отношении лиц, осуществляющих туристскую деятельность,  выявлено 3162 нарушения,  из которых  39%  - связаны с непредставлением потребителям  полной и достоверной информации о реализуемом туристском продукте.

При проведении проверок деятельности гостиниц и прочих мест для временного проживания установлено 956 фактов нарушений законодательства, 51% из них  - непредставление полной и достоверной информации для потребителей об оказываемых услугах.



Важнейшую информационную функцию в сфере личной безопасности туристов выполняет единый федеральный реестр туроператоров. В соответствии со статьей 4.1. Закона о туристской деятельности Ростуризм публикует не реже одного раза в год в государственных периодических печатных изданиях, а также размещает и актуализирует на своем сайте в сети Интернет (http://reestr.russiatourism.ru/) следующие сведения о туроператорах, содержащиеся в реестре:

  • полное и сокращенное наименования;

  • адрес (место нахождения) и почтовый адрес;

  • идентификационный номер налогоплательщика;

  • размер финансового обеспечения, номер, дата и срок действия договора страхования ответственности туроператора или банковской гарантии, наименование, адрес (место нахождения) и почтовый адрес организации, предоставившей финансовое обеспечение;

  • адреса (места нахождения) и почтовые адреса структурных подразделений туроператора, осуществляющих туроператорскую деятельность.

 Данная информация позволяет туристам,  организациям туристской индустрии, а также субъектам обеспечения личной безопасности   оперативно  воздействовать на  туроператоров, нарушающих права и законные интересы туристов,  и   принимать иные необходимые  меры в области  обеспечения личной безопасности туристов,   как в России, так и за рубежом.
  1   2   3   4   5