страница1/22
Дата03.11.2018
Размер3.38 Mb.
ТипЗакон

Новое в миграционном законодательстве от регистрации до получения российского гражданства а. Н. Овчинникова, Г. Ю. Малумов


  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22


НОВОЕ В МИГРАЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
ОТ РЕГИСТРАЦИИ ДО ПОЛУЧЕНИЯ РОССИЙСКОГО ГРАЖДАНСТВА
А.Н. ОВЧИННИКОВА, Г.Ю. МАЛУМОВ
Авторский коллектив:
Овчинникова Александра Николаевна - заместитель начальника Правового управления Федеральной миграционной службы, кандидат юридических наук. Разделы: "Основные термины, используемые в миграционном законодательстве", "Структура миграционного законодательства", "Органы, занимающиеся вопросами миграции и гражданства", "Въезд в Российское государство и выезд из него".
Малумов Григорий Юрьевич - помощник по правовым вопросам заместителя Председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по конституционному законодательству и государственному строительству, партнер Адвокатского бюро "Малумовы и партнеры". Разделы: "От авторов", "Временная регистрация", "Временное проживание", "Постоянное проживание", "Трудовая деятельность иностранцев", "Получение российского гражданства", "Двойное, или "двойственное", гражданство".
От авторов
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ) выделяет иностранного гражданина или лица без гражданства из системы соотношения понятий "человек" и "гражданин", определяя его правовой статус в рамках понятия "человек". Различные авторы считают, что "...за разграничением терминов и понятий "человек" и "гражданин" следуют различия в правовом статусе индивида, разграничение сферы частных и публичных интересов..." <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учебное пособие / Под ред. профессора Т.Н. Радько. М.: ЮИ МВД РФ; Книжный мир, 2001. С. 3 - 5.
Думается, приведенная выше позиция не вполне применима к правоотношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства. Это обусловлено тем, что государство в сфере обеспечения прав и свобод человека не противопоставляет свои интересы правоспособности того или иного лица в зависимости от его государственной принадлежности, а лишь наделяет собственных граждан большим объемом прав, исходя из своих (государственных) интересов и потребностей.

Правовой статус - это нормативное закрепление государством прав, свобод и обязанностей человека, т.е. определение его правовой взаимосвязи с обществом и государством. Он является наиважнейшим элементом политико-правовой связи человека с государством в политической, экономической и социальной сферах.

В данной работе понятия "правовое положение" и "правовой статус" идентичны и взаимозаменяемы.

К источникам правового статуса человека в Российской Федерации относятся такие нормативные документы, как федеральная Конституция, конституции или уставы субъектов Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативные акты, а также международные нормативные правовые акты, участником которых выступает современная Россия. Кроме этого, если лицо, пребывающее в России, не является ее гражданином, то дополнительными законодательными источниками его правового статуса становятся международные договоры и соглашения, заключенные между Российской Федерацией или СССР, чьим правопреемником выступает Россия, и государством его гражданства.

Следует обратить внимание на то, что правовое положение иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, отличается от правового положения иностранцев, находящихся в иных государствах.

Например, в Конституциях Болгарии и Словакии, как и России, для иностранцев предусмотрен национальный режим - правовой статус негражданина идентичен правовому статусу собственных граждан государства пребывания, за исключением небольшого количества прав и обязанностей, которые предоставлены исключительно для собственных граждан.

Так, согласно ст. 32 Конституции РФ, правом избирать и быть избранными в органы государственной власти обладают исключительно граждане РФ, а ст. 59 Основного Закона предусматривает, что защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации.

Для Испании характерен режим наибольшего благоприятствования, т.е. предоставление гражданам определенного государства (в основном гражданам иберо-американских государств) более широкого объема прав и свобод, чем гражданам третьих государств, например, подданные Испании могут принимать гражданство некоторых латиноамериканских государств без утраты испанского гражданства.

Наряду с вышеперечисленными существуют специальные режимы, когда некоторыми правами, свободами и обязанностями наделяется лишь четко определенная социальная группа иностранцев. Например, дипломатический иммунитет распространяется только на членов семьи дипломата (ст. 37 Венской конвенции о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 г.) <1>), а на другие социальные группы иностранных граждан не распространяется.

--------------------------------

<1> Ведомости ВС СССР. 1964. N 18. Ст. 221.
Кроме этого, правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства варьируется в зависимости от их принадлежности к определенному государству. Это происходит из-за того, что иностранный гражданин должен подчиняться не только законодательству государства пребывания - российскому законодательству, но, наравне с ним, и государству, гражданином которого он является, что обязывает его неукоснительно соблюдать правовые нормы обоих государств, в результате чего правовой статус иностранного гражданина шире, чем у лица без гражданства.

Следует также отметить, что, соблюдая правовые предписания обоих государств, иностранный гражданин в государстве пребывания должен руководствоваться преимущественно действующим законодательством государства пребывания, так как сочетать права, предоставляемые государствами с различными правовыми системами, зачастую просто невозможно. Например, согласно ст. 14 Семейного кодекса РФ <1>, в Российской Федерации не допускается заключение брака между лицами, из которых хотя бы одно лицо уже состоит в другом зарегистрированном браке. В то же время в некоторых арабских государствах многоженство официально разрешено, но законной супругой такого иностранного гражданина в России все равно будет признаваться только одна из жен <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16.

<2> По логике действующего Семейного кодекса официальной супругой должна признаваться первая жена, так как последующие браки по российскому законодательству недействительны, поскольку совершены с пороком воли.
Выходя за рамки теории правосубъектности иностранных граждан в Российской Федерации, существующая правоприменительная практика довольно четко определяет структуру "правового положения иностранных граждан". В мировой конституционной теории и практике общепризнанно, что правовой статус человека состоит из двух основных элементов:

прав и свобод человека;

обязанностей человека.

Права и свободы человека, как отмечает М.В. Баглай, - центральный институт права, где философской основой является учение о свободе как о естественном состоянии человека и высшей ценности после самой жизни <1>.

--------------------------------

<1> См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: БЕК, 1998. С. 333 - 336.
Человек вправе реализовывать свободы, гарантированные ему государством, через соответствующие права, которые закреплены в Конституции РФ, международных договорах РФ и иных нормативных источниках, в основном в законах, но в рамках правового статуса, ограниченного его субъективными обязанностями. Это означает, что права человека, охватывая сферу правовых взаимоотношений лица с российским государством, не только не должны быть ограждены от незаконного вмешательства и притеснения, но и обязаны неукоснительно соблюдаться самим государством.

Часть 1 ст. 55 Основного Закона предусматривает, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, т.е. она признает, что содержащийся в Основном Законе перечень прав и свобод человека и гражданина не является исчерпывающим.

Таким образом, права, не нашедшие своего отражения в Конституции РФ и в иных национальных законодательных актах, регулирующих миграционное законодательство, могут быть закреплены как в международной, так и во внутригосударственной системах права. Тем более что в настоящее время, в период всеобщей глобализации, укрепления внешнеэкономических, культурных и развития общественных связей между Россией и другими государствами, происходит расширение правового статуса человека и гражданина в результате развития норм не только национального, но и международного законодательства. Этот процесс взаимного обогащения законодательства - важная закономерность, поднимающая планку прав человека и повышающая их уровень <1>.

--------------------------------

<1> Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред., чл.-кор. РАН, докт. юрид. наук Е.А. Лукашева. М.: НОРМА, 2003. С. 3.
Авторский коллектив выражает особую признательность Владимиру Николаевичу Плигину и Сергею Ивановичу Сметанюку, а также Аппарату Комитета Государственной Думы ФС РФ по конституционному законодательству и государственному строительству за помощь в подготовке книги, предоставленные материалы и экспертные оценки.
Основные термины, используемые

в миграционном законодательстве
Основополагающие понятия и термины, используемые в миграционном законодательстве, содержатся в ст. 2 Закона N 115-ФЗ. Для их более полного раскрытия необходимо обратиться к правоприменительной практике и сопутствующему федеральному законодательству.

Иностранный гражданин в узком смысле этого понятия - физическое лицо, которое, не будучи российским гражданином, является гражданином иностранного государства и имеет доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства <1>.

--------------------------------

<1> В широком смысле понятие "иностранный гражданин" может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином страны своего пребывания (ст. 1 Декларации прав человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают. Принята Резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г. Текст Резолюции опубликован в сборнике "Действующее международное право". Т. 1).
Необходимо подчеркнуть, что основанием для причисления лица, не являющегося российским гражданином, к категории иностранных граждан служат документы, подтверждающие наличие у него гражданства другого государства.

Данная норма раскрывается в ст. 10 Закона N 115-ФЗ. Так, документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный Законом N 115-ФЗ или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

Это объясняется тем, что институты пребывания и проживания, имея множество схожих черт, все-таки отличаются друг от друга. Понятие "пребывание на территории государства" включает в себя, например, такую разновидность административного режима, как "следование транзитом по территории иностранного государства". Сам факт следования транзитом не порождает оснований для причисления этого лица к временно или постоянно проживающим иностранцам, но в то же время в период следования транзитом данное лицо (негражданин) находится на территории иностранного государства. Тем самым для этого государства вышеуказанное лицо будет являться иностранным гражданином исключительно по причине своего пребывания на территории данного государства.

Кроме того, существует мнение, что иностранный гражданин - это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство иностранного государства <1>. Такая правовая позиция в отношении иностранцев, в сущности, верна, но не вполне корректна: она не точна с точки зрения практики ее правоприменения.

--------------------------------

<1> См.: Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации: российские и международные акты. Комментарии законодательства / Под общ. ред. канд. юрид. наук В.Ф. Миронова. М.: НОРМА, 2003. С. 485.
Для Российской Федерации важен именно факт документального подтверждения принадлежности лица к гражданству иностранного государства. Это обусловлено в первую очередь защитой его же законных прав. Ведь в случае применения к иностранцу административных мер ограничения его прав и свобод или уголовно-процессуальных мер принуждения российская сторона должна уведомить об этом консульское подразделение дипломатической миссии соответствующего государства. Такое уведомление возможно лишь при наличии у российских должностных лиц документальных доказательств того, что данное лицо является гражданином именно этого государства, а при отсутствии документов, подтверждающих его правовой статус, уведомление представить затруднительно.

Следовательно, точка зрения С.А. Авакьяна, воспроизводящая норму Закона N 115-ФЗ, согласно которой иностранный гражданин - это лицо, не являющееся гражданином государства пребывания и имеющее доказательства принадлежности к гражданству иного государства, наиболее точно раскрывает правовую природу понятия "иностранный гражданин" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. С. 145.
Лицо без гражданства (апатрид) - это лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и не имеющее доказательств своей принадлежности к гражданству иного государства (ст. 2 Закона N 115-ФЗ) <1>.

--------------------------------

<1> Согласно ч. 2 ст. 10 Закона N 115-ФЗ, документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации, являются: документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства; разрешение на временное проживание; вид на жительство и иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.
В основном появление данной категории людей вызвано несоблюдением или нарушением различными государствами общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, в некоторых государствах институт утраты гражданства предусмотрен для женщин, выходящих замуж за иностранцев, хотя формально это противоречит Международной конвенции о гражданстве замужней женщины (1957 г.) <1> и Европейской конвенции о гражданстве (Страсбург, 1997 г.) <2>.

--------------------------------

<1> Ведомости ВС СССР. 1958. N 28.

<2> Российская Федерация подписала настоящую Конвенцию (распоряжение Президента РФ от 6 ноября 1997 г. N 456-рп). Письмом Президента РФ от 30 ноября 1998 г. N Пр-1560 настоящая Конвенция была внесена на ратификацию в Государственную Думу ФС РФ, но до настоящего времени не ратифицирована.
До сих пор остается злободневным вопрос о правовом положении граждан бывшего СССР, проживающих на территории Латвии, не являющихся ее гражданами. Данных лиц Россия, согласно действующему российскому законодательству, не признает своими гражданами, хотя она и является правопреемником СССР. В то же время и Латвия не признает за такими лицами своего гражданства, т.е. они являются апатридами. В этом случае Латвия, несмотря на действующие международно-правовые нормы, ограничила право данных людей на выбор гражданства, что недопустимо. Таким образом, по мнению автора, Латвийское государство нарушило права человека.

Подобной позиции придерживаются многие ученые, в том числе ведущий ученый в области российского конституционного права С.Н. Бабурин. Согласно его точке зрения, "...ограничения в праве оптации гражданства в принципе недопустимы. Государство может распоряжаться своей территорией в установленном законом порядке, принимать решение о выделении из своего состава нового независимого государства при передаче своей территории иному государству, но государство не вправе отказаться от своих граждан и передать их кому бы то ни было без их согласия..." <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бабурин С.Н. Взаимосвязь территории и гражданства государства как фактор российской геополитики // Вестник Омского университета. 1996. Вып. 2. С. 103 - 107.
В настоящее время российское законодательство ориентировано на сужение круга лиц, которые не имеют гражданства (ст. 4 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", с изм. от 11 ноября 2003 г. <1>, далее - Закон о гражданстве). В международном праве данный принцип был сформулирован в 1961 г. в Конвенции о сокращении безгражданства <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

<2> Текст Конвенции опубликован в сборнике "Действующее международное право". Т. 1.
Приглашение на въезд в Российскую Федерацию - документ, выданный российским физическим или юридическим лицами и (или) органом государственной власти либо органом местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Закон о въезде и выезде) установлен порядок оформления приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - приглашение) российским физическим или юридическим лицом.

Приглашение служит основанием для рассмотрения вопроса о выдаче российской визы иностранным гражданам и лицом без гражданства. В случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, при наличии действительного документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, приглашение является основанием для въезда в Российскую Федерацию без визы.

Приглашения следует квалифицировать по целям, которые они преследуют. Например, общее (туристическое, гостевое и иные виды приглашений, включая приглашения органов государственной власти (ст. 16 Закона N 115-ФЗ)) и специализированное (образовательное и трудовое приглашения (ст. 17, 18 Закона N 115-ФЗ)).

Приглашение на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства российским юридическим лицом оформляет Министерство иностранных дел Российской Федерации или его представительства на территории Российской Федерации, а там, где их нет, - соответствующие органы Федеральной миграционной службы Российской Федерации на основании письменного заявления юридического лица.

Если же иностранные граждане или лица без гражданства намерены въехать в Российскую Федерацию по приглашению гражданина Российской Федерации, чтобы встретиться со своими родственниками или знакомыми, приглашение оформляют органы Федеральной миграционной службы Российской Федерации на основании письменного заявления российского гражданина, который обязан обеспечить пребывание иностранцев в Российской Федерации и их выезд из России.

Бланки приглашений на въезд в Российскую Федерацию являются документами строгой отчетности, которые выдаются в подразделениях МИДа или ФМС России.

Миграционная карта - документ, который был введен в Российской Федерации в 2002 г. с целью упорядочения миграционных потоков. Она (карта) содержит сведения об иностранном гражданине или лице без гражданства, въезжающем в Российскую Федерацию, и служит для контроля над его временным пребыванием на территории Российской Федерации. Миграционная карта заполняется на каждого иностранного гражданина независимо от его возраста.

Бланки миграционных карт иностранным гражданам, прибывающим из-за рубежа в пункты пропуска через Государственную границу Российской Федерации, выдаются заранее, с таким расчетом, чтобы исключить дополнительное время, необходимое на заполнение миграционных карт, из общей продолжительности всех видов контроля пассажирских транспортных средств и самих прибывающих, предусмотренной типовыми и технологическими схемами и нормами.

Выдача прибывающим иностранным гражданам бланков миграционных карт осуществляется при следовании:

а) воздушным (морским, речным) транспортом - членами экипажей воздушных (морских, речных) судов;

б) железнодорожным транспортом - членами бригад поездов;

в) автомобильным транспортом общего пользования (автобусами) - водителями;

г) личным (частным) транспортом или пешим порядком - должностными лицами органа пограничного контроля.

Кроме того, допускается заполнение въезжающими на территорию Российской Федерации иностранными гражданами бланков миграционных карт в залах прибытия аэропортов (морских, речных портов, автопереходов) до начала пограничного контроля. Должно быть обеспечено своевременное информирование иностранцев о необходимости заполнения миграционных карт, возможности беспрепятственного доступа к бланкам и времени, необходимом для их заполнения перед прохождением пограничного контроля (например, вывешивание объявлений и оборудование мест для заполнения бланков в залах прибытия).

Въездные и выездные части миграционных карт (талоны "А" и "В") заполняют лично владельцы документов, дающих право на въезд и пребывание на территории Российской Федерации, разборчиво, без помарок и исправлений чернильной или шариковой авторучкой с чернилами черного, синего или фиолетового цвета.

Для того чтобы облегчить иностранцам, не владеющими русским языком, заполнение миграционных карт, контролирующие органы позволяют им заполнять сведения о себе буквами латинского алфавита в соответствии с данными, указанными в паспорте или ином документе, удостоверяющем личность.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22

Главная страница
Контакты

    Главная страница



Новое в миграционном законодательстве от регистрации до получения российского гражданства а. Н. Овчинникова, Г. Ю. Малумов