страница1/9
Дата21.03.2018
Размер1.76 Mb.
ТипУчебное пособие

Муниципальные системы зарубежных стран


  1   2   3   4   5   6   7   8   9


министерство общего и профессионального образования

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ



Н. Н. РЫБУШКИН, О. И. ЗАЗНАЕВ

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН



УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

КАЗАНЬ-1997

УДК 342.9(075)(100)

ББК 67.99

Р-93


Утверждено в качестве учебного пособия по решению Ученого Совета Института экономики, управления и права от 4.06.97г.
Разделы I—III написаны Зазнаевым О. И. и Рыбушкиным Н. Н., раздел IV — Зазнаевым О. И.

Рыбушкин Н. Н., Зазнаев О. И.

Муниципальные системы зарубежных стран: Учебное пособие. — Казань: Татарское газетно-журнальное издательство, 1997. — 138 с.


Пособие посвящено характеристике организации местного (муниципального) управления и самоуправления в североамериканских и западно-европейских государствах. В пособии даются краткие сведения об административно-территориаль­ном устройстве страны, раскрывается структура местного управления, порядок работы и формирования местной власти, затрагиваются вопросы компетенции местных органов и их функций, системы финансирования местного управления. Особое место в пособии отводится характеристике отношений между централь­ными и местными властями, включая формы контроля центра за муниципаль­ными органами. Приводятся нормативно-правовые акты и другие материалы, которые, по мнению авторов, наиболее ярко иллюстрируют механизмы местного самоуправления. Пособие рассчитано прежде всего на студентов, изучающих курсы «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Консти­туционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации», на аспирантов и преподавателей юридических вузов. Оно может быть полезно государственным и муниципальным служащим, депутатам, а также всем, кто интересуется вопросами организации местного управления и самоуправ­ления за рубежом.
ISBN 5-85247-100-3

ОГЛАВЛЕНИЕ




ПРЕДИСЛОВИЕ


В современных условиях вопросы местного управления и самоуправления приобретают особую значимость. Актуальность этой проблематики для России и ее регионов, в част­ности, для Республики Татарстан, заключается в том, что переход к рыночным отношениям, разгосударствление и при­ватизация собственности, децентрализация хозяйственной жизни требуют существенных изменений в структуре, компетенции и финансировании местных государственных органов и органов местного самоуправления, совершенст­вования всего механизма местного самоуправления.

Демократизация общественной жизни, включающая в качестве неотъемлемого элемента повышение гражданской самостоятельности и активности на местах, вызывает необходимость развития основ местного самоуправления, преобразования отношений между местными органами власти и населением, реформирования всех ветвей власти на местах.

В этих условиях огромный интерес представляет знакомство с зарубежным опытом местного управления и самоуправления, особенно с его лучшими образцами, прошедшими проверку временем и практикой. Безусловно, перени­мать этот опыт бездумно и механически нельзя, поскольку муниципальные системы за рубежом складывались столети­ями и основаны на глубоких традициях. В нашей же стране навыки социальной активности населения на низовом уровне недостаточно развиты, и традиционно в управлении мест­ными делами огромная роль отводится органам государст­венной власти. Все это определяет необходимость внима­тельного изучения зарубежного опыта и наработок в облас­ти государственного строительства и самоуправления на местном уровне. Отдельные элементы западных муниципальных систем могут быть с успехом использованы в России и Татарстане.

Данное пособие посвящено характеристике организации местного (муниципального) управления и самоуправления в североамериканских и западно-европейских государствах. В пособии приводится краткая справка о стране, сведения об административно-территориальном устройстве, структу­ре местного управления, компетенции местных органов и их функциях, порядке работы и порядке формирования местной власти, финансировании, отношениях между централь­ными и местными властями, включая формы контроля центра за муниципальными органами. Приводятся норма­тивно-правовые акты и другие материалы, которые, по мнению авторов, наиболее ярко иллюстрируют механизмы местного самоуправления.

Пособие рассчитано, прежде всего, на студентов, изучаю­щих курсы «Конституционное (государственное) право зару­бежных стран», «Конституционное право Российской Федера­ции» и «Муниципальное право Российской Федерации», на аспирантов и преподавателей юридических вузов. Оно может быть полезно государственным и муниципальным служащим, депутатам, а также всем, кто интересуется вопросами организации местного управления и самоуправления за рубежом.

Работа написана авторами не только на основе кропотли­вого изучения и анализа отечественной и зарубежной литера­туры, но и в результате обобщения собственных наблюдений за системой управления в Российской Федерации, Республике Татарстан и в зарубежных странах. Так, Канадский Департамент иностранных дел и международной торговли предоставил О. И. Зазнаеву грант для изучения форм правления и избирательного процесса в провинции Онтарио (ап­рель-июнь 1995 г.), а Информационное агентство США и Национальный фонд в поддержку демократии предоставили ему возможность проведения научных исследований в США в области государственного управления (апрель-сентябрь 1996 г.). Н. Н. Рыбушкин в настоящее время является депутатом, членом Президиума Горсовета г. Казани.

Ректор Института экономики,

управления и права, академик

В. Г. ТИМИРЯСОВ.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

(вместо введения)



Местное (муниципальное) управление—исполнительно-распорядительная деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления. Осуществля­ется местное управление, как правило, через назначаемые выше­стоящей властью административные органы. В разных странах местное управление именуют по-разному: в Германии его назы­вают «коммунальным», во Франции—«муниципальным», в США, Великобритании используется термин «местное управле­ние» (local government), а муниципальным именуется лишь город­ское управление. В данной работе термины «местное» и «муници­пальное» (управление) используются как синонимы.

Местное самоуправление—это деятельность самого населения местной административно-территориальной единицы и его вы­борных органов по управлению делами этой территорию. Сход­ное понятие существует в законодательстве зарубежных стран. В Германии используется термин «selbstverwaltung»—самостоя­тельное управление, в Великобритании — «self-government» (само­управление) и «self-administration» (местная администрация), во Франции термин «самоуправление» не используется, а применяет­ся его аналог «decentralisation»—децентрализация. Европейская хартия местного самоуправления под местным самоуправлением понимает право и реальную способность органов местного само­управления регламентировать значительную часть государствен­ных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3).

Выделяют несколько систем местного (муниципального) управления и самоуправления.



1. Англосаксонская муниципальная система (Великобритания, США, Канада, Австрия и другие страны англосаксонской правовой

системы) характеризуется следующими чертами: 1) местные представительные органы формально выступают как действую­щие автономно от центральной власти и власти вышестоящего уровня; 2) прямое подчинение нижестоящих органов вышесто­ящим отсутствует; 3) на местах нет уполномоченных централь­ного правительства; 4) контроль за деятельностью местных ор­ганов осуществляется косвенным путем через центральные министерства, через суд. На местах населением избираются представительные органы и некоторые должностные лица. Эту сис­тему можно в целом охарактеризовать как систему местного самоуправления.



2. Континентальная (европейская), или французская, муници­пальная система (континентальная Европа, франкоязычная Афри­ка, Латинская Америка, Ближний Восток) основана на сочетании прямого государственного управления на местах с местным самоуправлением. Она характеризуется передачей директив от цен­тра на места, существованием целой серии агентов центра на локальном уровне, подчинением напрямую нижестоящих звеньев вышестоящим Представительные органы создаются лишь в ад­министративно-территориальных единицах, признанных законо­дателем в качестве территориальных коллективов. На отдельных уровнях представительные органы могут вообще отсутствовать.

3. Смешанная муниципальная система (Германия, Австрия, Япония) обладает чертами англосаксонской и континентальной систем, а также имеет некоторые специфические черты.

I. Англосаксонская муниципальная система СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

КРАТКАЯ СПРАВКА О СТРАНЕ



Территория: 9364 тыс. кв. км.

Столица: Вашингтон (более 600 тыс.).

Население: 263,81 млн. чел. (1995 г.).

Структура населения: белые—80%, черные—12%,

лица других расовых и этнических групп—8%.



Форма правления и организация власти на разных уровнях


США—президентская республика. На федеральном уровне законодательная власть принадлежит Конгрессу, состоящему из двух палат—сената и палаты представителей. Исполнительная власть принадлежит Президенту и возглавляемому им прави­тельству. Судебная власть осуществляется Верховным судом США. Организация власти на уровне штата следует федераль­ному образцу и являет собой «республику в миниатюре»: законодательное собрание во всех штатах (за исключением Небраски) состоит из двух палат; исполнительная власть штата осуществляется губернатором, чьи полномочия во многом схожи с полномочиями президента; суды штата имеют право объявить какой-либо закон штата противоречащим консти­туции.

Форма государственного устройства

США—федеративное государство, в состав которого входят 50 штатов и федеральный округ Колумбия.



Нормативная база местного управления и самоуправления

Конституция США не упоминает местное управление. Соглас­но X поправке Конституции, правовое регулирование местного управления отнесено к исключительной компетенции субъекта федерации—штата. Каждый штат имеет свою конституцию или

хартию, в которых определяются полномочия местных правительств. Велика роль штата в определении структуры местных органов власти и управления, объемов финансирования своих местных правительств.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО И СТРУКТУРА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Особенностью организации местной власти в США является разнообразие в административно-территориальном делении и системах местного управления во всех 50 штатах, поскольку сам штат (а не федеральное правительство) определяет полномочия местных органов. Каждый штат имеет собственную, далеко не однородную, муниципальную систему, что позволяет американским ученым называть местное управление в США «лоскутным одеялом» Или говорить о «галактике местного управления». Как правило, структура местной власти следующая:



- графства (county). Каждый штат (за исключением штатов Коннектикут и Род-Айленд) географически делится на графства (их в стране 3042), которые различаются по размерам и числен­ности населения (от нескольких тысяч человек до миллиона и более). Графства существуют вне городских поселений, служат для управления негородскими территориями. Графства выполня­ют такие функции, как дорожное строительство, охрана порядка и социально-бытовое обеспечение.

- тауншипы (township)—их насчитывается в стране более 16,7 тыс.—географически составляют графство, существуют в 20 штатах севера и северо-востока страны и организованы для помощи графствам в обеспечении некоторыми службами (поли­ция, пожарная охрана, службы культурного досуга и содержания дорог) определенных часеленных пунктов. Тауншипы охватыва­ют, в основном, сельские территории, хотя часть тауншипов отнесена к городскому типу.

- муниципалитеты (municipality) существуют в более круп­ных, чем тауншипы, населенных пунктах—городских поселени­ях: деревня (village), бороу (borough), таун (town) и крупный город (city). Их насчитывается более 19,7 тыс., в них проживает 2/3 населения страны, причем на 164 крупнейших города прихо­дится 56 млн. жителей. 1/3 расходов местных властей приходится на муниципальные корпорации. Следует подчеркнуть, что в США

под муниципальным управлением понимается лишь городское управление, а не все местное управление—оно в США именуется локальным управлением—(local government).

Бурная урбанизация привела к появлению городских агломе­раций, именуемых метрополитенскими ареалами (metropolitan area),—слияние крупного города с пригородной зоной и город­скими поселениями. На территории этих гигантских районов-мегаполисов проживает около 65% населения страны. На территории метрополитенской зоны существует большое число раз­ных административно-территориальных единиц.

- специальные округа (special district) — особые подразделе­ния штата, могут быть разнообразными: по образованию, водоснабжению, противопожарной службе, жилищному управ­лению, коммунальному строительству, библиотекам и паркам и пр. (выделяют 19 типов специальных округов). Их границы не совпадают с границами административно-территориальных единиц. В США насчитывается более 64 тыс. различных специальных округов. Штат устанавливает специальные округа для предоставления какой-либо местности одной или несколь­ких служб. Специальные округа объединяют ресурсы и программы в тех районах, где несколько мелких муниципалите­тов не смогли бы, работая по отдельности, обеспечить требуемые службы. Наиболее распространенным специальным округом является школьный округ (их в стране более 50 тыс.). Система среднего образования в США организована по школьным округам, которые выходят за пределы муниципаль­ных границ. Школьные участки удовлетворяют образователь­ные нужды учащихся, проживающих на их территории. Муниципалитеты, находящиеся на территории школьного округа, сотрудничают с ними в обеспечении необходимыми службами, но муниципалитеты не вмешиваются в управление школьным округом.

Система местных органов неодинакова в разных штатах, но в основном она повторяет (за некоторыми исключениями) фе­деральные структуры власти, устанавливая три ветви власти и систему «сдержек и противовесов». Советы (council) графств избираются населением на 2, 3 или 4 года. Численный состав их небольшой—от 5 до 22 человек (как правило, от 5 до 9), но в некоторых советах—до 50 человек. Органами управления в графствах являются советы графств (советы попечителей или советы комиссионеров). Население графства выбирает также ад­министративных лиц—шерифа, коронера, клерка, казначея, над­зирателя школ и др. В таунах и тауншипах вопросы местного


значения решаются на собраниях жителей общин, входящих в тауны. На этих собраниях избираются исполнительные комите­ты (3—5 чел.), некоторые должностные лица (казначей, кон­стебль). В мелких таунах и тауншинах проводятся собрания всех жителей этих административных единиц (таун-митинг), на которых решаются вопросы местного управления и избираются исполнительные комитеты (3—5 чел). Специальные округа управляются советом из 3-7 членов, которые обычно избираются населением, но могут и назначаться.

Наибольший интерес представляет организация управления городскими образованиями. В США сложились три системы городского управления:



1) «совет-управляющий (менеджер)». Эта система имеет место в большинстве городов США (55,5%). Население избирает город­ской совет, а тот, в свою очередь,— мэра. Мэр председательству­ет на заседаниях совета, но не возглавляет исполнительный орган. Эту функцию выполняет менеджер, который избирается советом. Управляющий подбирается из числа лиц, профессио­нально способных осуществлять руководство и имеющих оп­ределенный опыт. Он руководит всей муниципальной админист­рацией, назначает и смещает чиновников, составляет бюджет города. Таким образом происходит слияние разных ветвей влас­ти в единый административный орган, возглавляемый управляю­щим. Являясь невыборным чиновником, управляющий не связан с политическими партиями и имеет полную власть в повседнев­ном руководстве работой муниципалитета. Избранный совет оп­ределяет свою политику, а управляющий ее воплощает.

2) «мэр-совет» (39% городов управляется по этой системе). Существует два вида этой системы: а) «слабый мэр-совет»: мэр избирается советом, председательствует в совете, осуществляет представительские и контрольные функции; б) «сильный мэр-совет»: мэр избирается населением города на 2—4 года, имеет право налагать вето на решения совета, назначать чиновников, составлять бюджет города, исполнять решения совета, то есть власть в городе принадлежит прежде всего ему. Система «силь­ный мэр-совет» существует в большинстве городов США.

3) комиссионная система (6% всех городов): население города избирает на 2—4 года совет комиссионеров из 3—5 человек, которые одновременно выполняют функции городского совета и исполнительного аппарата. Каждый из комиссионеров возглав­ляет определенную отрасль местного управления.

Комиссии (commission) и правления (board) распространены в графствах, тауншипах и особых участках.



КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ

Полномочия местных органов детально регламентируются в законодательстве. Действует принцип: «разрешено лишь то, что прямо предписано законом». К основным полномочиям местного управления отнесены следующие:

1. Охрана общественного порядка: руководство местной полицией, юстицией, доведение до населения законов и постановлений, информирование вышестоящих органов о положении на местах.

2. Фискальные права: установление местных налогов и сбо­ров, формирование местного бюджета.

3. Оказание социальных услуг: школьное дело, здравоохране­ние, социальное обеспечение, жилищное строительство, комму­нальное хозяйство, строительство и содержание местных дорог.

4. Управление имуществом — предприятиями и разными хозяйственными службами.



ФИНАНСЫ

Формирование доходной части бюджетов разных уровней происходит за счет разных источников: федеральный бюджет — в основном за счет подоходного налога, бюджет штата—налога с продаж и подоходного налога, местные бюджеты — налога на собственность. Налог на собственность основан на нормах, взимаемых с оценочной стоимости собственности; эти нормы устанавливаются местными властями, а в некоторых штатах нормы налогообложения одобряются избирателями и могут быть ог­раничены законами штата. Подоходный налог на личный доход и доход с предприятия используется также на местном уровне, имеется система скидок и налоговых льгот. Налог с продаж взимается в розничной торговле с нормами от 0,5 до 9% от цены товара. Например, в округе Колумбия, на территории которого расположена столица США—город Вашингтон, налог на покуп­ку составляет 5,75%, в Нью-Йорк—Сити—8,25%. Налог с про­даж может быть временным или постоянным, для общих или определенных целей. Местные власти могут добавить к налогу с продаж штата свой собственный налог, например, для финансирования местных дорог или с целью борьбы с «грехом» — упо­треблением спиртного и курением (местный налог с продажи пива, вина и сигарет). Местные бюджеты могут формироваться также за счет займов и дотаций. Займы изменяются в зависимости

от бондов, которые погашаются сборами государственных служб, и от долговых обязательств, погашаемых налоговыми сборами в будущем. Местные органы могут получить дотации на конкретные (например, жилищные) или общие цели—так назы­ваемые целевые и общие дотации. Некоторые штаты и города создали специальные отделы, цель которых состоит в выбивании и получении правительственных средств. Денежные средства в местных бюджет поступают также от пошлин, лицензии, штра­фов. Отдельными налогами могут облагаться бензин, дизельное топливо и автомобили.

ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

КРАТКАЯ СПРАВКА О СТРАНЕ

Территория: 242,5 тыс. кв. км.

Столица: Лондон (с пригородами—6,9 млн.)

Население: 58,29 млн. (1996 г.)

Этнический состав населения: англичане (80%), шотландцы, ирландцы,

валлийцы.

Форма правления и организация власти на разных уровнях

Великобритания — парламентская монархия. В стране нет конституции в виде единого основного закона. Конституционное значение имеют законодательные акты, принятые парламентом, судебные прецеденты. Глава государства—царствующий мо­нарх. Глава правительства—премьер-министр, возглавляющий партию, занимающую большинство мест в нижней палате пар­ламента. Верховная власть принадлежит парламенту, состояще­му из двух палат — палаты общин, избираемой населением, и палаты лордов, где места переходят по наследству или по назна­чению. Премьер-министр формирует кабинет из членов своей партии, занявших места в парламенте. В руках премьер-министра сосредоточена исполнительная власть, а монарх действует в со­ответствии с советом премьер-министра (например, распускает палату общин).



Форма государственного устройства

Великобритания—унитарное государство. В его состав вхо­дят 4 историко-географические области—Англия, Уэльс, Шот­ландия и Северная Ирландия. Самостоятельными администра­тивными единицами являются остров Мэн и Нормандские ост­рова. Области Великобритании различаются между собой по уровню социально-экономического развития, этническому соста­ву, традициям и языку. Каждая часть Великобритании формаль­но обладает административной автономией, однако фактически Лондон осуществляет управление этими регионами через соответствующего

министра. Нормандские острова и остров Мэн имеют собственные легислатуры, правовые системы, хотя их законы вступают в силу после санкции монарха, который имеет здесь лейтенант-губернатора. Шотландия и Уэльс вы­двигали требования о создании собственных парламентов, однако они не были поддержаны избирателями в ходе референдума.________________________

Нормативная база местного управления и самоуправления

Нормы местного управления были внесены впервые в писа­ный закон в конце XIX века. В XX веке законодательство полнос­тью реформировало систему местной власти: были приняты Законодательный акт о местном управлении Лондона (1963 год), Законодательные акты о местном управлении (1972 год) для Англии и Уэльса, для Шотландии (1973 г.), для Англии вне пределов Большого Лондона и Уэльса (1974 год), Акт о земле и планировании местного правительства для Англии и Уэльса (1980 год), Акт от 16 июля 1985 года.



АДМИНИСТРА ТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО,

СТРУКТУРА И КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Для каждой из частей Великобритании характерно некоторое своеобразие административно-территориального деления и структуры местной власти. На территории Англии, Уэльса и Шотландии действует двухзвенная система органов местного управления, в Северной Ирландии—однозвенная система (райо­ны). В Англии одну ступень образуют графства и округа (глав­ным образом в городах), а другую—приходы в сельских рай­онах. В Уэльсе муниципальная система подобна английской системе. В Шотландии один уровень представлен районами и округами, а второй—местными советами, схожими с приходски­ми советами в Англии.



Англия и Уэльс

Система местного управления здесь выглядит следующим образом:



- графства. Их в Англии 44 (в том числе 6 из них имеют статус метрополитенских графств— в крупных городах). В Уэль­се— 8 графств. Все графства разделены на округа. Число жителей разных графств неодинаково: в метрополитенском графстве Ан­глии в среднем проживает около 2 млн. чел., в других графствах Англии—700 тыс. чел., в графствах Уэльса—340 тыс. чел.

Графства решают три группы вопросов:

1) крупные стратегические вопросы: стратегические аспекты планирования (планы развития), транспорт (кроме железнодорожного), пожарная служба, полиция (специальные комитеты полиции советов графств), защита потребителей, уборка мусора;

2) образование, социальная работа и социальное обеспечение: начальные и средние школы; учреждения для умственно недоразвитых детей и детей-инвалидов; школы доуниверситетских ступе­ней; общественные библиотеки; социальное обслуживание; рабо­та с детьми, семьями и престарелыми; дома престарелых, днев­ные центры, доставка продуктов, центры повышения квалификации, домашняя помощь пенсионерам, инвалидам и умственно отсталым; детские сады;

3) частные услуги: музеи, картинные галереи, места отдыха.

Ряд вопросов, которые обычно в других странах относятся к компетенции местных органов, в Англии и Уэльсе решаются центром: это медицинское обслуживание, снабжение газом, во­дой, электричеством, канализация. Перечисленные функции воз­ложены на национальные и региональные советы, назначаемые центральным правительством.

Главный орган местного управления графства—совет, число членов которого не оговаривается в законе. Как правило, совет состоит из 60—100 человек, которые избираются населением по мажоритарному принципу на 4 года. Работа в совете не оп­лачивается, но поощряется материально. Председатель совета получает денежное вознаграждение.

- округа. Они заменили существовавшие до 1974 года административные единицы—города с правами графств, прочие города, городские и сельские округа. Округ может охватывать сейчас городские и сельские территории. В Англии насчитывается 369 округов (из них 36 округов в метрополитенских графствах и 333—в остальной части Англии), в Уэльсе — 37. (Население ок­руга в среднем составляет 335 тыс. чел. в метрополитенском округе и 100 тысяч чел.— в прочих округах.

Функции округа следующие: местное планирование (выдача зональных разрешений, связанных с развитием местности), содержание второстепенных дорог, обслуживание автомобильных стоянок и местных транспортных систем, жилищное строи­тельство, ликвидация трущоб, строительство домов для без­домных, уборка мусора, содержание музеев, парков, игровых площадок, плавательных бассейнов и других мест общественного отдыха; местная система образования, библиотеки, социальное

обеспечение (последние три функции—только в метрополиях). В Уэльсе окружные советы обладают большими полномочиями в вопросах автомобильных стоянок и управления библиотеками. Окружной совет—выборный орган с численностью 50—60 чел. (в метрополиях). Члены совета ежегодно избирают из своего состава председателя и главу округа (формальная долж­ность). Окружным советам может быть присвоен почетный титул города (или сити, борой), а его мэру ― «лорд-мэра путем письменной жалованной грамоты, однако это никак не влияет на функции и фактический статус округа и носит лишь це­ремониальный характер.

- приходы (в Англии) и общины (в Уэльсе). Всего их более 11000. Сельские районы имеют богатую историю функциониро­вания приходов. Сегодня приходы наделены немалыми полномо­чиями: искусство, общественные залы, места общественного от­дыха, уличное освещение, развитие туризма, управление клад­бищами и крематориями, содержание автобусных остановок, пешеходных дорожек и автомобильных стоянок (с согласия сове­та графства). Приходы могут вносить замечания по проектам развития их района.

Приходские советы в основном выполняют те же функции, что и окружные, кроме функции, связанной с распределением фондов. Если население прихода не превышает 150 избирателей, решения принимаются на общем собрании жителей.



Шотландия

- регионы, или районы (их 9). Население региона в среднем составляет 575 тыс. чел. Вследствие отдаленности Оркни, Шет­ланда и островов Уэстерн от Шотландии все они имеют много­целевые правительства. В отдаленных районах Шотландии мест­ные власти частично самостоятельны в определении границ реги­онов и их функций.

Полномочия региона: промышленное развитие, транспорт, образование, социальные службы, полиция, пожарная служба, охрана побережья, служба мер и весов, соблюдение стандартов на пищевые продукты, правильная маркировка изделий. В от­личие от английских графств региональные советы занимаются обеспечением водой и канализацией.



- округа (их 55). Вопросы, отнесенные к ведению округов: жилищное строительство, иное строительство, библиотеки (последние—не во всех округах), исключительное право контроля за охраной окружающей среды (уборка мусора, санитария и гигиена,

очистка воздуха, служба кладбищ и крематориев, выдача разрешений на охоту; места общественных развлечений). Сов­местно с властями региона окружные органы ведают следующи­ми вопросами: музеи, картинные галереи, парки, места общест­венного отдыха и т. п.



- общины. Специфика общины (в отличие от Англии и Уэльса) состоит в следующем:1) общинные советы создаются там, где в них возникает необходимость; 2) их роль более ограничена, чем приходов в Англии и общин в Уэльсе: у них нет собственного источника финансирования, они могут получать лишь субсидии от вышестоящих властей на различные проекты. Главное назна­чение общин—передача мнения жителей по местным вопросам в вышестоящие (окружные и региональные) советы.

Северная Ирландия

Однозвенная система местной власти существует в Северной Ирландии с 1973 года. Территория делится на 26 округов. Специ­фика Северной Ирландии в том, что часть полномочий, которые были у местных органов до реформы, переданы центральным департаментам, которые имеют на территории Северной Ирлан­дии свои отделения. Так, строительство и содержание дорог, водоснабжение и канализация в каждом округе курируются мест­ным отделением Департамента по вопросам окружающей среды для Северной Ирландии._

Местные департаменты, часть членов которых назначается центральными властями, а часть—местными, выполняют следу­ющие функции: библиотечные службы, здравоохранение и соци­альное обслуживание, пожарная служба, канализация, спорт; кон­троль за службами, работающими с молодежью на местном уровне. По ряду вопросов (массовый отдых, спортивная и куль­турная деятельность) они могут действовать совместно с окруж­ными советами. Кроме отделений центральных департаментов на местах функции по жилищному строительству и управлению жилищным фондом выполняет отделение исполнительного сове­та Северной Ирландии по жилищному строительству. Наконец, в каждом округе образуется свой совет. К его компетенции от­носятся вопросы местного здравоохранения, отдыха и развлече­ний, санитарные условия, защита потребителей, законодательст­во по строительству, кладбища и крематории, газовые конторы и скотобойни.



- специальные округа не получили в Великобритании широ­кого распространения, как в США. В основном специальные

округа создаются для управления государственными учреждени­ями здравоохранения.



Лондон

Организация местного управления городом отличается от остальных частей Великобритании. Территория Большого Лондона делится на 32 района. Особой административной единицей является Сити—исторический центр города. Основной элемент местного правительства в Лондоне—районный совет. Лондон­ский Сити управляется муниципалитетом, выполняющим функ­ции районных советов. Реформы 1980 и 1985 гг. привели к цент­рализации власти и передаче части полномочий от мест к центру. Так были упразднены советы Большого Лондона и 6 метрополитенских графств. Их функции были переданы окружным советам (их 33), а в ряде случаев и другим органам, назначаемым из центра. Например, государственный секретарь Великобритании назначает специальные службы, ведующие транспортом, полици­ей и противопожарной службой Лондона. С отменой совета Большого Лондона, который осуществлял функции, требующие объединенной администрации и контроля над всей территорией, часть его обязанностей выполняют совместные советы. Осталь­ные же функции возложены на районы. Исключение составляет сфера образования, которое находится под контролем Лондон­ского правления по образованию (оно является выбираемым, а не назначаемым органом).



СТРУКТУРА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ

В организации местной власти существует определенная сво­бода выбора у муниципального чиновничества. Советы всех уровней избираются путем прямых выборов сроком на 4 года. Ежегодно совет избирает председателя, а в городах—мэра или лорд-мэра, председательствующих на заседании советов и осу­ществляющих представительские функции. На сессиях совета вы­рабатывается основная политика совета и ее принципы. Руковод­ство отраслями местного управления осуществляется комитета­ми. Система комитетов применяется на всех уровнях местных властей. Как правило, каждый комитет состоит на 2/3 из членов совета и на 1/3 из специалистов в той области, которую курирует данный комитет. Исключение составляет финансовый комитет, все члены которого являются членами совета. Комитеты по делам полиции должны включать несколько членов городского магистрата («мировых судей»). Совет делегирует комитетам многие свои полномочия, причем в одобрении совета нуждаются

лишь наиболее значительные решения. Члены совета могут входить в несколько комитетов одновременно. В структуре местной власти создаются также группа выработки политики, контрольные комитеты и группа управления, состоящая из главных администраторов. Группа управления возглавляется главным исполнительным администратором, который координирует деятельность администрации и консультирует по вопросам ­политики совета. Советы могут иметь любой штат, который они считают нужным, кроме привлечения на работу членов совета. Зарплату и условия труда определяет нанимаю­щий совет, используя рекомендации национальных совместных советов.

ФИНАНСЫ

Источник доходной части бюджетов местных властей в Анг­лии и Уэльсе:

1) правительственные субсидии (около 40%). Главная правительственная субсидия—это пропорциональная правительствен­ная субсидия, которая выдается единовременно в соответствии с принципами распределения, устанавливаемыми ежегодно в ходе переговоров между центральным правительством и Ассоциацией местных властей. Предоставляются также целевые субсидии для жилищного строительства, полиции, транспорта, приобретения и очистки заброшенных земельных участков;

2) местные налоги (около 30%), взимаются с владельцев несельскохозяйственных участков земли; они зависят от стоимости земли, зданий и нормы налога, устанавливаемой местной влас­тью (окружными советами, советами Лондонских районов, муниципалитетом Лондонского Сити);

3) налог на обслуживание, квартплата, плата за аренду домов (около 30%);

4) денежные займы. Около 1/5 общих расходов местных влас­тей восполняется центром. Сумма займа определяется ежегодно центральным правительством во время переговоров с Ассоциацией местных властей. Местные органы могут выпускать акции и облигации, брать закладные и долгосрочные займы в Депар­таменте общественных работ.

Основная статья расходов—содержание чиновничьего аппарата (70%), в особенности сотрудников, занятых в системе об­разования, полиции, персональных социальных служб, строительства дорог и освещения улиц, общественных развлечений, парков и плавательных бассейнов. Каждое местное правительст­во распоряжается финансами самостоятельно.



ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И МЕСТНОЙ ВЛАСТЯМИ

Существуют различные формы правительственного контроля за местными властями:

1) финансовый контроль осуществляется аудиторами Национальной ревизионной комиссии, которая действует в соответ­ствии с принципом «оправдать стоимость затраченного». Ауди­торы проверяют также законность расходования денежных средств, выделенных на общественные нужды, и в случае обнаружения нарушения законодательства направляют материалы в суд. Бухгалтерские книги доступны общественным инспекциям, и граждане имеют право делать запросы ревизору по любой статье расхода. Граждане могут обратиться в суд при несогласии с решением ревизионной комиссии. Местные власти обязаны также публиковать ежегодные финансовые отчеты и заполнять налоговые декларации в соответствии с требованиями центрального правительства;

2) министерский контроль. Акты, направляемые министрами отраслевым комитетам, обязательны для исполнения последни­ми. Министры наделены широкими полномочиями в издании директив и руководств, направленных на стандартизацию различных услуг. Одобрение министра требуется по структурным планам и инвестиционным программам. Местные власти должны составлять отчеты, а их действия могут подвергаться периодичес­кой проверке. Например, инспектирование на местах периодичес­ки осуществляют министерства образования и науки, внутренних дел по вопросам своей компетенции. Неудовлетворительные ре­зультаты проверки могут привести к тому, «то центральное министерство передает полномочия муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами, однако эта мера применяется редко.

3) комиссар по делам администрации местного управления (должность введена для Англии и Уэльса в 1974 г.). Комиссар каждого района представляет ежегодно отчеты в комиссию, которая на их основе составляет специальные послания местным властям. Следует подчеркнуть, однако, что в Великобритании на местах отсутствуют чиновники, назначаемые правительством, со всеми вытекающими отсюда последствиями для местного управления.



  1   2   3   4   5   6   7   8   9