страница1/9
Дата10.07.2019
Размер1.79 Mb.
ТипСборник статей

Актуальные проблемы прокурорского надзора


  1   2   3   4   5   6   7   8   9

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт повышения квалификации руководящих кадров

Актуальные проблемы

прокурорского надзора


за исполнением

законодательства

в транспортной сфере

Сборник статей

Москва ● 2009УДК 347.963:347.763

ББК 67.72 – 91:67.404.213.11

А 43

Под общей редакцией Н.Н. Карпова, кандидата юридических
наук, доцента.


Рецензенты:

В.В. Ястребов, кандидат юридических наук;

О.Д. Жук, доктор юридических наук.

А 43

Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в транспортной сфере: сб.ст. / [под общ. ред. Н.Н. Карпова]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2009. – 124 с.










В сборник включены как аналитические статьи, в которых содержатся обзорные материалы о состоянии законности на поднадзорных транспортным прокурорам объектах, так и теоретические статьи по проблемам и актуальным вопросам прокурорского надзора за исполнением законов, осуществляемого транспортными прокурорами. Особое место отведено статьям практических работников транспортных и территориальных прокуроров, в которых содержится информация об опыте организации соответствующих проверок, их методике и составлении актов прокурорского реагирования.

Для прокуроров специализированных прокуратур по надзору за исполнением законов на транспорте, а также для повышения квалификации всех прокурорских работников, работающих на данном направлении надзора. Сборник может быть использован преподавателями и научными работниками.



УДК 347.963:347.763

ББК 67.72 – 91:67.404.213.1

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2009


Т.А. Диканова,

заведующая отделом НИИ Академии

Генеральной прокуратуры РФ,

доктор юридических наук



Безопасность на транспорте и задачи

прокурорского надзора

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о безопасности на транспорте является главным направлением деятельности транспортных прокуратур. В последние годы его роль возросла. В государственной политике, направленной на модернизацию российской экономики, ее интеграцию в мировую экономику, важнейшее значение отводится «транспортной составляющей». Развитие транспорта связано с многоаспектной проблемой транспортной безопасности. Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» определяет эту безопасность как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Есть также понятие «безопасность движения и эксплуатации транспорта». Угрозу названной безопасности создают, прежде всего, сами работники транспорта, нарушая установленные правила движения (полетов, плавания) и эксплуатации транспорта. Безопасность на транспорте имеет много аспектов. Это – и экологическая безопасность, и безопасность транспортировки продовольственной продукции, что напрямую связано с безопасностью здоровья людей, пожарная безопасность, безопасность перевозок опасных грузов и др.



Значимость проблемы безопасности на транспорте наглядно показала ситуация, вызванная штормом в Азовско-Черноморском бассейне. В ноябре 2007 г. приказом Минтранса России были введены скидки на перевозку транзитных наливных грузов через порты Азовского бассейна. Фактически приказ расширил географию уже действующих тарифных преференций, распространяя их с Черного моря на весь Азово-Черноморский бассейн. Его цель – переключить объемы ресурсов, добыча которых продолжает активно наращиваться в Туркмении и Казахстане, в частности туркменской нефти, следующие транзитом через Россию в порты Украины и Латвии, на перевалочные мощности Азова. Так как азовские порты неглубоководные, транспортировка грузов через них малопривлекательна. Чтобы привлечь торговый флот, нужны скидки на тарифы. Помимо скидок нужны современный флот, квалифицированные кадры, четкое соблюдение судовладельцами и другими участниками перевозочного процесса установленных правил, в том числе касающихся максимальной загрузки судов. Отсутствие этого, по-видимому, и привело к известным последствиям. В результате шторма пострадало 13 судов под российским флагом. Пять из них затонули, восемь сели на мель. Есть погибшие, без вести пропавшие. Более 3 тыс. т мазута попало в акваторию моря. Первым затонул танкер «Волгонефть-139», груженный 4,7 тыс. т мазута. Судно переломилось пополам. «Вольногорск» сорвало с рейсовой стоянки, он затонул вместе с 2,4 тыс. т серы. Зона загрязнения от мазута и серы на побережье – 12 км. Возбуждено 4 уголовных дела. Ответственность за ущерб, нанесенный в результате морской трагедии окружающей среде, будет возложена на компании судовладельцев. Его сумма огромна. По оценкам Международной экологической группы «Экозащита», она составляет около 4 млрд. руб. Однако оценки есть разные. По оценке Минприроды России, ущерб только от попадания в море мазута составил почти 6,1 млрд. руб. На ликвидацию последствий катастрофы может уйти около 10 лет. В связи с этим происшествием руководство Федерального агентства морского и речного транспорта приняло решение проверить все российские суда, возраст которых превышает 25 лет, на дальнейшую пригодность. До окончания проверки «возрастные» суда будут ограничены в своем выходе в море. Кроме того, запрещен вход судам Речного регистра проектов 576 и 2188 в морские акватории вне зависимости от срока службы – им также предстоит проверка. К таким проектам относились сухогруз «Нахичевань» и пропавший в Каспийском море теплоход «Камюст-I». Срок введенных ограничений: «до выяснения причин гибели судов в Керченском проливе и окончания расследования ситуации». Ввод этих ограничений негативно отразится на работе всей судоходной отрасли.
В связи с этим ее представители заявляют, что ограничения и запреты в сфере судоходства должны устанавливаться законодательством, а не ведомственными приказами. Россия имеет международные договоры, она подписала конвенцию Marpol – Международную конвенцию по предупреждению загрязнения с судов 1973 г, которая и устанавливает ограничения.

Таким образом, события в Азово-Черноморском бассейне имеют далеко идущие последствия. Им было посвящено оперативное совещание при Генеральном прокуроре РФ 23.11.2007


«О результатах проверки причин и условий крушения судов в Керченском проливе, загрязнения окружающей среды и полноте мер реагирования, принимаемых прокурорами по устранению нарушений закона». В решении совещания отмечены имеющие место нарушения законодательства о предупреждении и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов морского транспорта, при аттестации аварийно-спасательных служб и др. Указаны недостатки и в прокурорском надзоре: аналитической работе, организации надзора, определении приоритетных направлений, качестве проверок, контроле со стороны вышестоящих прокуратур.

Правильная постановка аналитической работы и организация надзора требуют от прокуроров учета современной политики в транспортной сфере, тенденций развития законодательства, ее регламентирующего. Так, Россия присоединилась к Будапештской конвенции о договоре перевозки грузов по внутренним водным путям (КПГВ) (Федеральный закон от 8.03.2007 №33-ФЗ), Соглашению о привилегиях и иммунитетах международного трибунала по морскому праву (Федеральный закон от 07.06.2007


№ 92-ФЗ). Принята Стратегия развития транспорта до 2020 г. Ведется разработка соответствующей федеральной целевой программы на 2010 – 2015 гг.

Несколько раз вносились изменения в Воздушный кодекс РФ (федеральные законы РФ от 01.12.2007 № 314-ФЗ; 04.12.2007 № 326-ФЗ; 04.12.2007 № 331-ФЗ и др.). Государственное регулирование использования воздушного пространства возложено на уполномоченный орган – Федеральную аэронавигационную службу. Создана Единая система авиационно-космического поиска и спасения. Предусмотрена выплата компенсации в счет возмещения вреда родственникам погибших в авиакатастрофах в размере до 2 млн. руб. До внесения изменений в ВК РФ размер возмещения определялся по усмотрению судов. Установлено обязательное страхование гражданской ответственности перевозчика перед пассажиром воздушного судна. На авиаперевозчиков возложена обязанность передавать в правоохранительные органы персональные данные пассажиров, предоставлять доступ этим органам в базы данных системы бронирования авиакомпаний. Отвечать за конфиденциальность этих сведений поручено ФСБ России и Федеральной службе по техническому и экспортному контролю. Для передачи сведений о пассажирах будут использоваться только особо защищенные каналы связи и спецоборудование самого высокого класса. Кроме того, планируется усилить охрану помещений, в которых проводится работа с этими сведениями. Однако эксперты в области информационной безопасности скептически настроены по отношению к данной инициативе. Они отмечают, что, хотя установлена уголовная ответственность за несанкционированную работу с данными, практически соответствующие статьи УК РФ не работают. По их мнению, причина заключается в том, что правоохранительные органы не интересуются подобными преступлениями. Самый яркий пример – база данных компании МТС. Данные миллионов человек были украдены, однако не было заведено ни одного уголовного дела.

Особое внимание уделяется развитию железнодорожного транспорта – на него приходится 80% грузооборота страны. Принята Стратегия его развития до 2030 года. Только в 2008 г. инвестиции в этот транспорт составят 256 млрд. руб. Имеются международные проекты, предусматривающие капиталовложения на сумму более 13 трлн. руб. Разработана комплексная система обеспечения безопасности пассажиров, персонала и объектов пассажирского хозяйства компании. Значимость вопросов безопасности на железнодорожном транспорте резко возрастает в связи с допуском на его инфраструктуру новых собственников подвижного состава, открытием высокоскоростного сообщения. Необходима соответствующая нормативная база, которая пока отсутствует. Принята концепция реорганизации хозяйства гражданских сооружений, водоснабжения и водоотведения на 2010 г. и на период до 2015 г., которая важна для обеспечения безопасности на всех видах транспорта. Так, основные фонды этого хозяйства изношены (до 70 %), нет единого центра по их управлению и ремонту.

Приняты закон о морских портах в Российской Федерации, закон об экономических зонах в морских портах. Закон «О морских портах в Российской Федерации» содержит нормы, касающиеся государственного регулирования их деятельности, определяет основные требования к субъектам экономической деятельности в порту, правовые основы их взаимодействия с перевозчиками. Четко разграничены сферы ответственности государства и частных структур. Однако много и нерешенных вопросов. Требуют законодательного регулирования: аренда причалов; статус земель прибрежных территорий, участков под портовыми сооружениями; единые для всех участников морской перевозки критерии отнесения их к субъектам естественных монополий (в настоящее время одни компании произвольно признаются такими субъектами и им ограничивают верхний уровень тарифов; другие, имеющие аналогичные характеристики, – не признаются), статус указанных субъектов и другие вопросы.

Принят новый Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (Федеральный закон от 8.11.2007 № 259-ФЗ). Он носит в основном бланкетный характер и требует многочисленных ведомственных нормативных актов в свое развитие, которые пока отсутствуют.

Руководство страны считает указанные меры и планы недостаточными. Президент РФ провел 13 ноября 2007 г. в Красноярске выездное заседание президиума Госсовета, посвященное транспорту. На заседании приведены весьма впечатляющие цифры. Так, за 15 лет количество действующих аэропортов сократилось в 4 раза, большая часть железнодорожного парка, воздушных и речных судов уже выработала предельные сроки эксплуатации, износ основных фондов речных портов составляет от 50 до 70%, аэродромной сети – 80%. Это – критический уровень. Президент РФ потребовал ускорить создание современной транспортной системы, ее инфраструктуры, в частности, указал на необходимость создания государственной сети региональных и местных аэропортов.

В ноябре 2007 г. первый заместитель Председателя Правительства РФ С. Иванов обозначил проблему кризисного состояния водных каналов и шлюзов. Речной флот России катастрофически стареет. В 90-е гг. обновление парка судов практически не осуществлялось. В связи со снижением объемов внутренних перевозок многие суда были переведены в отстой, не ремонтировались и списывались в металлолом. По данным Минтранса России, в составе речного флота находится около 30 тыс. судов, при этом средний возраст составляет 24 года по судам смешанного плавания река – море и 28 лет по судам внутреннего плавания, т.е. они фактически приблизились к предельным срокам службы. В 2006 г. при потребности в 500 новых судах было построено около 140. Отечественное судостроение потеряло за прошедшие годы значительную часть производственного и, прежде всего, кадрового потенциала. Серьезную тревогу вызывает перспектива открытия внутренних водных путей для иностранных судов. Это не только обострение конкуренции на рынке перевозок, но и существенная дополнительная нагрузка на водные пути, где уже есть немало лимитирующих участков. Объекты инфраструктуры водного транспорта, находящиеся в федеральной собственности, это – внутренние водные пути и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения. Длительное время их финансирование из бюджета осуществлялось в явно заниженных объемах.

Задачу модернизации транспорта, обеспечения его безопасности Правительство РФ будет решать, по-видимому, по-новому, использовать опыт Евросоюза. Директива Евросоюза от 24.04.2004 «О безопасности железных дорог Сообщества» обязывает все государства ЕС создавать на предприятиях железнодорожного транспорта системы менеджмента безопасности, иметь полную и достоверную информацию о возможных рисках, обеспечивать контроль за качеством работы персонала в указанных случаях. Это требует создания соответствующей нормативной базы.

Возможно изменение подходов, заложенных в административной реформе. В. Путин на встрече с западными политологами и журналистами, членами дискуссионного клуба «Валдай», состоявшейся 14 сентября 2007 г., не исключает возможности изменения нынешней трехуровневой структуры исполнительной власти, которая состоит из министерств, агентств, служб. По мнению Президента РФ, эта система не во всем эффективна. Ряд экспертов отмечают, что административная реформа создала такую ситуацию, когда одна и та же проблема относится к компетенции нескольких государственных органов и в результате остается нерешенной. В ряде ведомств возникли конфликты между головным министерством, агентством и службой.

Государство намерено активизировать свое участие в решении задачи модернизации транспортной системы и обеспечения ее безопасности, используя систему государственных заказов.


В связи с этим исключительно важное значение имеет надзор за исполнением вступившего в силу с 1 января 2006 г. Закона
№ 94-ФЗ «О размещении заказов о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд». Названный Закон уже был трижды изменен. Совет Федерации в середине сентября 2007 г. внес в Государственную Думу очередной законопроект о новых поправках. Цена вопроса огромна: 40% бюджета, или три триллиона руб., – именно такая сумма предусмотрена на государственные заказы, в том числе связанные с развитием транспорта. Необходимость внесения новых изменений в названный Закон обусловлена тем, что он по-прежнему не устраивает участников рынка, не защищает интересы отечественных товаропроизводителей. Госзаказ достается посредникам – фирмам-однодневкам, у которых нет производственных мощностей для выполнения заказа. Закон распространяется на все заказы, в частности, для транспортных нужд, строительства, науки, однако отрегулировать все отраслевые вопросы одним законом невозможно. Сложность представляет и проблема выбора исполнителя заказа: проверку квалификации претендентов перед аукционом, в результате которой должны отсеиваться посредники, проводить трудно. Установленный законом срок проверки является недостаточным. Это приводит к тому, что конкурсные заявки рассматриваются без проверки. В дальнейшем поставщиком работ и услуг по государственному заказу может стать организация, числящаяся в реестре недобросовестных поставщиков, в отношении которой даже проводится процедура ликвидации.

Как показали прокурорские проверки, на практике имеют место следующие серьезные нарушения рассматриваемого закона:

нарушается порядок формирования состава конкурсных комиссий; органы государственной власти и местного самоуправления включают в их состав представителей коммерческих организаций, которые в дальнейшем принимают участие в проводимых торгах;

при опубликовании извещений о проведении конкурсов


в них не указываются сведения, предусмотренные законодательством;

в конкурсную документацию требуют включать документы, не предусмотренные законом;

устанавливаются ограничения для участников конкурсов, не предусмотренные законом (например, только российских юридических лиц, зарегистрированных и функционирующих в определенных регионах);

к участию в конкурсах допускаются организации, не имеющие производственных мощностей, оборудования и трудовых ресурсов, необходимых для производства товаров, работ и услуг, или только подведомственные организации, с которыми и заключаются государственные контракты, что нарушает антимонопольное законодательство;

победитель конкурса определяется путем запроса котировок или на бесконкурсной основе.

Виновные в нарушении процедуры конкурсов должны привлекаться к административной ответственности. Как известно, в настоящее время максимальный штраф за нарушение этой процедуры – до 50 тыс. руб. Контролирующие органы (ФАС России) имеют возможность штрафовать каждого члена комиссии, голосовавшего за незаконное решение. Однако на практике эта возможность используется редко.

Развитие перевозок, особенно международных, обеспечение их безопасности предполагают обустройство пограничных пунктов пропуска. После распада СССР значительная часть границы Российской Федерации оказалась необустроенной. Например, восточная граница Калининградской области не имеет погранперехода. Если пограничный досмотр пассажиров, следующих из Литвы и Россию и обратно, удалось наладить на станции Нестеров (11 км от границы), то таможенный контроль грузовых составов как временная мера организован в 58 км от границы. Федеральная целевая программа развития Калининградской области предписывала начать строительство перехода еще в 2001 г., однако из федерального бюджета денег не поступает. Аналогичная ситуация и на некоторых других участках границы.

Пограничные станции на ряде магистралей с трудом справляются с грузопотоком. Судя по прогнозам дальнейшего роста экспортно-импортных перевозок, ситуация на погранпереходах может выйти из-под контроля. Так, объем экспортных перевозок только на Октябрьской магистрали в 2007 г. по сравнению с прошлым годом возрос на 39%. Соответственно, должны быть дополнительно оборудованы контейнерные и досмотровые площадки, склады временного хранения, помещения для персонала и хозяйственных служб контролирующих органов, приобретено погрузо-разгрузочное оборудование, установлено современное программное обеспечение. Часть станций, на которых фактически осуществляется пограничный и таможенный контроль, не имеют юридического статуса международного пункта пропуска, не учтены федеральной программой «Государственная граница», например, граничащая с Финляндией станция Бусловская, через которую ежесуточно проходят 2 пассажирских и 9 грузовых поездов. Такие проблемы есть и на Калининградской дороге.


На Приволжской дороге из пяти приграничных станций федеральной программой учтены лишь три. На Забайкальской из двух приграничных станций в программу включена одна. Даже на обустройство станций, погранпереходов, включенных в программу, финансов выделяется недостаточно. Отсутствуют правовые основы функционирования пунктов пропуска.

Одна из угроз безопасности на транспорте – кражи черных и цветных металлов. Разукомплектовывают и похищают устройства СЦБ, кабель, элементы верхнего строения пути. Волну этих преступлений не удалось сбить. По данным только Дальневосточного УВДТ, их рост лишь за 10 месяцев 2007 г. составляет 58%.



Отсутствие у эксплуатантов необходимых документов. Эта ситуация особенно характерна для маломерного флота и авиации. Почти половина маломерных судов в России не имеют свидетельств о регистрации. В России таких судов около миллиона, причем их количество ежегодно увеличивается в среднем на 100 – 200 тыс. Указанные суда не проходят ежегодного техосмотра, что создает угрозу безопасности для жизни людей, другого флота. Маломерные суда нередко заходят в купальную зону, что строго запрещено. За 9 месяцев 2007 г. выявлено 20 тыс. нарушений, связанных с регистрацией и эксплуатацией маломерных судов. Общая сумма штрафов составляет 30 млн. руб.

Недостатки нормативной базы о служебном расследовании аварийных происшествий, некачественное расследование. Как известно, основное нормативное регулирование этого расследования дано в положениях, утверждаемых Минтрансом России применительно к каждому виду транспорта. Прокурорам необходимо «отслеживать» изменения в нормативном регулировании, систематически знакомиться с материалами расследований, проверять его законность, при выявлении в ходе расследования признаков преступления, выяснять, направлены ли материалы в правоохранительные органы.

В частности, приказом Минтранса России от 25.12.2006


№ 163 утверждено Положение о порядке служебного расследования и учета транспортных происшествий и иных, связанных с нарушением правил безопасности движения и эксплуатации транспорта, событий. Это Положение издано в соответствии с п. 1 ст. 20 Федерального закона от 10.01.2003 №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Оно имеет ряд принципиальных отличий от прежнего, влияющих на статистику безопасности («Классификация нарушений безопасности движения в поездной и маневровой работе на железных дорогах» (прил. 2 к приказу от 08.01.1994 № 1Ц «О мерах по обеспечению безопасности движения на железнодорожном транспорте»). Прежнее Положение не отменено. Транспортные происшествия классифицируются новым Положением на крушения, аварии, происшествия, которые в свою очередь подразделяются на три вида. Новое Положение не содержит такого понятия, как брак в работе. Соответственно, утеряна возможность выявления тенденций состояния безопасности.

Имеют место случаи некачественного расследования, сокрытия аварийных происшествий из-за боязни ответственности. В частности, такие факты отмечались на Северной, Забайкальской и Московской железных дорогах. Так, одной ведомственной проверкой установлено: «расследование происшествия (проезд локомотива на запрещающий сигнал светофора) поверхностное: не были выявлены истинные причины происшедшего, не определен весь комплекс причин, способствовавших возникновению ЧП, происшествие было неправильно квалифицировано, работники отделения попытались скрыть сам факт проезда, о случившемся руководителям дороги стало известно лишь спустя значительный срок». В случае столкновения грузовых поездов на перегоне Чита-1 – Кадала Забайкальской железной дороги имела место попытка скрыть информацию о случившемся от руководства дороги; ревизор по безопасности отделения в день происшествия и в течение нескольких дней после этого отсутствовал на работе. Еще в одном случае – не принимался комплекс профилактических мер по результатам ведомственного расследования.


  1   2   3   4   5   6   7   8   9