страница1/9
Дата13.08.2019
Размер2.41 Mb.
ТипСборник статей

Академия генеральной прокуратуры


  1   2   3   4   5   6   7   8   9

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ

Актуальные проблемы

прокурорского надзора

за исполнением законов на транспорте

и в таможенной сфере

Сборник статей

Москва • 2013

УДК 67.721-91:67.408.134

ББК 347.962

А43


Рецензенты:

Т.А. Боголюбова, доктор юридических наук;

А.Ю. Винокуров, доктор юридических наук;

О.А. Колесов, Северо-Западный транспортный прокурор.



А43

Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере: сб. ст. / Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2013. – 168 с.










В сборнике приводятся статьи транспортных прокуроров и научных работников по наиболее важным вопросам и направлениям осуществления надзора в современных условиях. Приводятся данные о состоянии законности в таможенной сфере и на транспорте, даются рекомендации по проведению прокурорских проверок.

Для транспортных прокуроров. Может быть использована в работе территориальных прокуроров, контролирующих органов, органов МВД и судов, в процессе преподавания таких дисциплин, как уголовное право, криминология, прокурорский надзор.




УДК67.721-91:67.408.134

ББК 347.962

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2013



Введение
Значимость проблем прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере в последние годы существенно возросла.

Как известно, образование Таможенного союза (далее – ТС), присоединение России к ВТО повлекли поистине революционные изменения в таможенном законодательстве и деятельности российских таможенных органов, что не может не влиять на организацию и осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в таможенной сфере в этих новых условиях. Наличие множества международных соглашений, таможенного законодательства ТС, необходимость приведения в соответствие с ними российского таможенного законодательства, сам факт многоуровнего правового регулирования таможенных отношений, сложность этого регулирования, изменение полномочий таможенных органов, сокращение их численности объективно создают сложности как в деятельности самих этих органов, так и в осуществлении ведомственного контроля и прокурорского надзора. Нельзя при этом не учитывать значимость обеспечения законности в таможенной сфере с учетом того, что таможенные платежи составляют более половины доходной части российского бюджета. Декриминализация части правонарушений, которые ранее относились к таможенным преступлениям, требует мониторинга влияния этих изменений на состояние законности, усиления значимости прокурорского надзора за законностью привлечения к административной ответственности за нарушения таможенных правил. У таможенных органов появились новые важные полномочия, например в сфере борьбы с легализацией незаконных доходов. Требуется обсуждение научными и практическими работниками сложившейся ситуации и вопросов дальнейшего совершенствования прокурорского надзора в новых условиях.

Нельзя также не отметить, что и значимость прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте также возросла. Так, в Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г. Президент РФ в качестве одного из приоритетных направлений улучшения ситуации в российской экономике назвал развитие транспортных коммуникаций, обеспечение безопасности на транспорте. Предполагается использовать выгодное географическое положение России, создать транспортные коридоры «Север – Юг», «Запад – Восток», переориентировать маршруты перевозок на российскую территорию, что должно существенно оздоровить экономику. В развитие транспортной сферы вкладываются значительные средства, в том числе и бюджетные. Как известно, из затрат на сочинскую Олимпиаду существенная часть средств потрачена на транспортные объекты. В Послании Президента РФ была поставлена также задача совершенствования контрольной системы. По мнению Президента РФ, неприемлем подход, когда показателем деятельности контрольных органов служит не результат, а число проверок. Необходимо ввести публичную отчетность контрольно-надзорных органов об итогах проверок и затраченных на их проведение финансовых и людских ресурсах, чтобы сразу было видно, «какая проверка чего стоит, и вообще нужна ли она была». Вместе с тем требуется обеспечить высокий уровень безопасности на транспорте. Все это имеет непосредственное отношение к проблемам прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте.

На транспортных прокуроров, как известно, был возложен ряд новых для них полномочий, что также требует выявления проблемных вопросов, обмена опытом работы.

Сборник статей «Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере» включает статьи научных и практических работников. Большинство статей – статьи прокуроров, в которых приводится опыт их практической работы по актуальным направлениям деятельности транспортных прокуратур: от опыта работы руководителей транспортных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов Российской Федерации, до помощников прокуроров, их видение связанных с их деятельностью проблем.

В настоящем сборнике будут даны ответы на многие возникающие на практике вопросы, а также рекомендации по организации надзорных мероприятий и проведению проверок, направленных на обеспечение высокого уровня законности на транспорте и в таможенной сфере.



Раздел 1. Прокурорский надзор

за исполнением законов на транспорте

С.А. Науменко,

начальник отдела

по надзору за исполнением

законов на транспорте

Южной транспортной прокуратуры

В.В. Друппов,

прокурор отдела

по надзору за исполнением

законов на транспорте

Южной транспортной прокуратуры

Актуальные проблемы надзорной деятельности

в сфере исполнения законов о транспортной безопасности

Прокурорский надзор за исполнением законов о транспортной безопасности – важнейшее направление деятельности Южной транспортной прокуратуры. И это определяется не только географическим положением поднадзорной территории, но и тем, что именно объекты транспорта нередко становятся мишенью целенаправленных действий, приводящих к дестабилизации его функционирования, причинению ощутимого ущерба.

Согласно положениям, содержащимся в Бухарестской декларации по борьбе с терроризмом на транспорте от 06.06.2002 и Кишиневской декларации по безопасности на транспорте от 27.05.2002, в качестве причин проявления повышенного интереса террористов к транспорту выделяются: относительная доступность совершения террористических актов, возможность привлечения внимания широкой общественности и средств массовой информации, ассоциации с национальными символами (для национальных авиакомпаний), возможность даже единичным актом (атакой) воздействовать сразу на большое количество людей.

Южной транспортной прокуратурой только по итогам проведенных в 2012 г. 236 (244 – в 2011 г.) прокурорских проверок исполнения законов о противодействии терроризму выявлено 2189 нарушений закона (1297), в целях их устранения внесено 243 представления (184), по итогам рассмотрения которых 214 виновных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности (147). По инициативе прокуроров в административном порядке наказано 81 физическое и юридическое лицо (17), предостережены 23 должностных лица (14), в суды направлено 50 исковых заявлений (32).

Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон о ТБ) устанавливает правовые основы единого системного подхода к организации антитеррористической защиты объектов всех видов транспорта с использованием наиболее современных технических средств и процедур. При этом под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, т.е. противоправных действий (бездействия), в том числе террористического акта (п. 10 ст. 1 Закона о ТБ).

С учетом указанных положений под транспортной безопасностью имеется в виду в основном антитеррористический аспект. Вопросы обеспечения безопасности движения и эксплуатации транспорта этим Законом не регламентированы, хотя такая безопасность, как и антитеррористическая, – составляющие общего понятия «безопасность на транспорте», и многие положения, которые обеспечивают, например, безопасность движения и эксплуатации транспорта, значимы и для обеспечения антитеррористической безопасности.

Статьей 1 Закона о ТБ «обеспечение транспортной безопасности» определено как реализация государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства. К ним отнесены противоправные действия или бездействие, угрожающие безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшие за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшие угрозу наступления таких последствий.

Постановлением Правительства РФ от 10.12.2008 № 940


установлены уровни безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядок их объявления (установления).

Объекты, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ (ст. 4 Закона о ТБ).

В постановлении Правительства РФ от 14.08.1992 № 587
(в ред. от 27.12.2012) «Вопросы частной детективной (сыскной) охранной и частной деятельности» указан Перечень объектов, подлежащих государственной охране. В их числе международные аэропорты и объекты их инфраструктуры, границы морских портов и др.

Закон о ТБ предусматривает: оценку уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением; отнесение объектов транспорта к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (ст. 5 Закона о ТБ). Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспорта, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом Минтрансом России. На основе указанной оценки субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности, предусматривающие систему соответствующих мер (ст. 9 Закона о ТБ).

В целях принятия мер по обеспечению транспортной безопасности устанавливаются различные уровни безопасности в транспортном комплексе (ст. 7 Закона о ТБ). Ряд сведений, содержащих информацию по вопросам обеспечения транспортной безопасности, согласно данному Закону имеет ограничительный доступ или составляет государственную тайну.

Перечень уровней безопасности и порядок их объявления при изменении степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, требования к обеспечению безопасности с учетом указанных уровней, а также перечень работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности, устанавливает Правительство РФ (ст. 8, 10 Закона о ТБ). Так, перечень таких работ утвержден распоряжением Правительства РФ от 05.11.2009 № 1653-р. Это: аккредитация специализированных организаций в области транспортной безопасности1; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств2; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; осуществление контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности; разработка и реализация планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; формирование и ведение информационных ресурсов единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности, в том числе автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах.

Предусматриваются ограничения при приеме на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности (ст. 10 Закона о ТБ).

Создана единая государственная информационная система обеспечения транспортной безопасности, являющаяся собственностью Российской Федерации, которая состоит, в частности, из автоматизированных централизованных баз персональных данных о пассажирах (предусмотрено ст. 11 Закона о ТБ). Такие базы формируются при осуществлении внутренних и международных водных, воздушных и железнодорожных перевозок, перевозок указанным транспортом по отдельным маршрутам, определенным Правительством РФ по представлению Минтранса России по согласованию с ФСБ России и МВД России.

Указом Президента РФ от 14.06.2012 № 851 утвержден Порядок установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства, который предусматривает осуществление соответствующих мер на транспорте.

Согласно распоряжению Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р реализация транспортной политики и повышение ее эффективности в области обеспечения транспортной безопасности до 2030 года будет осуществляться на основе Закона о ТБ и предполагает выполнение на всех видах транспорта системы правовых, экономических, организационных и иных мер, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства, для повышения состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от противоправных действий, в том числе террористической направленности, включая: аккредитацию специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности; утверждение результатов оценки уязвимости объектов транспорта; проведение категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; ведение реестра категорированных объектов; утверждение планов обеспечения транспортной безопасности.

Кроме того, в соответствии с Указом Президента РФ от 31.03.2010 № 403 в срок до 1 января 2014 г. должна быть создана комплексная система обеспечения безопасности населения на транспорте, направленная на предотвращения чрезвычайных ситуаций и террористических актов на транспорте, а также обеспечения защиты населения.

Распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 № 1285-р утверждена Комплексная программа обеспечения безопасности населения на транспорте, которой предусмотрена реализация взаимосвязанных мероприятий в сфере транспортного комплекса, адекватных угрозам совершения актов незаконного вмешательства, в том числе террористической направленности. Эти мероприятия включают не только оснащение объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств инженерно-техническими средствами и системами обеспечения транспортной безопасности, но и гармонизацию законодательства, подготовку специалистов и иные меры.

Вопросы обеспечения транспортной безопасности регулируются также нормативными правовыми актами правоохранительных органов, том числе совместно с Минтрансом России, например приказом Минтранса России, ФСБ России, МВД России от 05.03.2010 № 52/112/134 утвержден Перечень потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. К Перечню относятся: угроза захвата объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, установление над ними контроля террористов, угроза взрыва, размещения взрывных устройств на указанных объектах, угроза их загрязнения опасными химическими, радиоактивными или биологическими веществами, угроза блокирования, т.е. создания препятствия, делающего невозможным движение или ограничивающего функционирование транспорта и одновременно угрожающего жизни или здоровью персонала, пассажиров и других лиц и иные угрозы, опасность которых очевидна, и требуется предупреждать их реализацию.

В развитие Закона о ТБ изданы приказы Минтранса России:

от 15.11.2010 № 248 «Об утверждении Отраслевых типовых норм времени на работы по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства»;

от 21.02.2011 № 62 «О Порядке установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности»;

от 06.09.2010 № 194 «О Порядке получения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками информации по вопросам обеспечения транспортной безопасности»;

от 29.01.2010 № 22 «О Порядке ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств»;

от 11.02.2010 № 34 «Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств»;

от 12.04.2010 № 87 «О Порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств»;

от 08.02.2011 № 41 «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта» и др.

21 июля 1997 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», в развитие которого приняты постановления Правительства РФ от 27.10.2012 № 1108 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений», от 21.11.2005 № 690, утвердившее Положение об охране судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования. Положением, в частности, определено, что круглосуточной охране подлежат судоходные гидротехнические сооружения, средства навигационного оборудования и др., включенные в перечень, утверждаемый Минтрансом России по согласованию с МВД России и ФСБ России.



Законом установлена ответственность за совершение правонарушений в сфере обеспечения транспортной безопасности. Она предусмотрена ст. 11.15.1 КоАП РФ «Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности», ст.  263 УК РФ «Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах» и др.

Необходимо отметить, что перечень потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность транспорта определен совместным приказом Минтранса России, ФСБ России и МВД России от 05.03.2010 № 52/112/134 «Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств». В ходе прокурорско-надзорной деятельности учитываются варианты их реализации, в том числе в ходе подготовки олимпийских мероприятий.

В частности, опыт Мюнхена (1972 г. – акция террористической организации «Черный сентябрь») и Атланты (1996 г. – подрыв взрывного устройства в олимпийском парке) свидетельствует о возможном сопровождении олимпийских игр масштабными террористическими проявлениями при непонимании критической необходимости системных мер противодействия.

С учетом использования в г. Сочи в ходе Олимпиады 2014 г. так называемого «приморского кластера» подлежат учету риски, связанные с интенсивной эксплуатацией портовых комплексов Новороссийск и Туапсе, сопряженные с перевалкой, транспортировкой значительных объемов нефти, а также развитием инфраструктуры пассажирского флота на Черноморском побережье.

Актуальность антитеррористического, контрдиверсионного обеспечения мероприятий столь высокой государственной значимости, необходимость учета техногенных и природных аспектов диктуются объективной оценкой не столь давних событий.

В качестве примера можно привести аварийный разлив порядка 40 тыс. тонн нефти в результате грубых нарушений эксплуатационных правил на танкере «Exxon Valdez» (1989 г., Аляска). Ущерб составил около 5 млрд долл.

Для сравнения: попадание в акваторию Черного моря 2 тыс. тонн мазута в результате катастрофы танкера класса «река–море» в Керченском проливе в 2007 г. помимо серьезнейшего репутационного ущерба привело к материальному, оцениваемому свыше 15 млрд руб.

В данном случае развитие чрезвычайной ситуации повлекло совмещение социогенных и природных дестабилизирующих факторов транспортной деятельности.

Исключительно высокую опасность представляют действия подводно-диверсионных сил и оборудованных как ударное средство маломерных судов.

Примером может служить успешная диверсионная акция в отношении эсминца ВМС США «Cole» (DDG-67), совершенная в порту Адена в 2000 г.

В ходе нападения было использовано оснащенное зарядом маломерное судно, подорванное непосредственно у борта корабля. В результате этой акции погибли 17 членов экипажа, были ранены 30 человек. Кроме того, причиненный ущерб оценивается в размере около 300 млн долл.

Следует учитывать объекты успешных атак боевых пловцов в портах Александрии и Гибралтара в середине прошлого века. Это были в том числе достаточно крупные танкеры.

Фиксируется практика проведения террористами даже морских десантных операций.

В 2008 г. преступниками был произведен захват рыболовецкого судна в прибрежной акватории г. Мумбаи (Бомбей) с последующим десантированием нескольких групп с быстроходных маломерных плавсредств.

Впоследствии террористы при полной беспомощности индийских властей в течение нескольких суток убили около 200 человек из числа местных жителей и туристов.

Применительно к коммуникационной системе в районе российского Черноморского побережья принимается во внимание потенциал как одиночных деструктивных элементов, так и возможные их групповые действия, в том числе с использованием транспортных средств, технически сложного оборудования.

Не может исключаться, исходя из опыта контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе, а также событий в Южной Осетии и Абхазии 2008 г., применение ресурсов зарубежных оппонентов.

Речь идет и об информационно-пропагандистском, идеологическом, финансовом сопровождении преступных акций и возможном привлечении специально обученных, оснащенных контингентов.

С учетом изложенного наиболее актуальными представляются вопросы обеспечения, в том числе с использованием надзорных инструментов, гарантированно высокого уровня транспортной безопасности на объектах, задействованных в перемещении участников и гостей олимпиады, грузов, должного взаимодействия владельцев инфраструктуры, организаторов спортивных мероприятий и силового блока.

Особенно необходима максимальная интеграции систем контроля обстановки с одновременным решением проблемы сопряжения информационных потоков.

Немаловажным видится поддержание благоприятного оперативного режима в регионе, а также на прилегающих акваториях с учетом опубликованной 10 мая 2012 г. Национальным антитеррористическим комитетом информации о высокой активности преступного формирования «Имарат Кавказ».

Успешная реализация комплекса задач по обеспечению транспортной безопасности связана с последовательным формированием системы прикрытия конкретных ключевых объектов, круглосуточным и всепогодным мониторингом ситуации на региональном уровне, эффективным сбором и анализом информации в режиме реального времени в специализированных командно-управляющих центрах, а также силовыми (с дееспособной оперативно-розыскной составляющей), аварийно-восстановительными и медицинскими компонентами, применяемыми в кризисных условиях.

Следует отметить, что в настоящее время принимаются меры для минимизации рисков причинения вреда наиболее важным объектам транспортной системы в Краснодарском крае, при этом в расчет берется взаимное влияние различных видов транспорта, функционирующих в мультимодальных узлах. Уделяется внимание контролю состояния защищенности процесса перевозки от возможных посягательств, в том числе из воздушной и водной среды.

На региональном уровне также проводится работа по дополнительному развертыванию так называемых сенсорных элементов – средств мониторинга обстановки. При этом смонтированное теле– и тепловизионное, радиолокационное оборудование может дополняться на соответствующих сложноконтролируемых направлениях магнитометрическими, акустическими системами, сейсмическими регистраторами. В стадии проработки варианты размещения указанных и иных средств на различных видах платформ, в том числе беспилотных воздушных и морских носителях.

Необходимо отметить, что в результате достаточно сложной надзорной и координационной работы, проведенной Южной транспортной прокуратурой поэтапно, начиная с 2007 г., во взаимодействии с органами внутренних дел на транспорте, ФСБ и региональными органами государственного управления сформированы и успешно функционирует ряд подобных координационных центров.

Наибольшая результативность деятельности указанных координационных органов достигнута в морских портах Новороссийск и Туапсе, а также в Республике Дагестан, где в настоящее время обеспечено объединение в едином информационном контуре сил и средств, обеспечивающих безопасность на водном, воздушном и железнодорожном транспорте.


  1   2   3   4   5   6   7   8   9